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En toda alianza es fundamental conocer a nuestros socios, máxime cuando de lo que se trata es de nuestra seguridad, y aunque parezca extraño, en Europa se ha prestado escasa atención al estudio de la tradición política de su principal aliado, EEUU. La falta de consideración europea hacia la tradición política estadounidense ha conducido, y seguirá haciéndolo de no remediarse, a malentendidos que ponen en peligro la relación transatlántica, y con ello la supervivencia de su vínculo más estrecho, la OTAN. Tan inútil y equivocado es despreciar a una Administración por sentirnos heridos en nuestro orgullo, como admirar a un Presidente por creer ver en él un reflejo de nosotros mismos, en ambos casos nos equivocamos, pues tanto G. W. Bush como B. H. Obama son claros representantes de la política estadounidense, cuyo desconocimiento en el viejo continente puede explicar en parte la actitud europea hacia la OTAN y EEUU en el periodo de Posguerra Fría.
Las críticas vertidas contra la Administración de G. W. Bush se basaron en un análisis erróneo de la política exterior estadounidense, pues al decidir que todos los males sufridos en la relación transatlántica a partir de la invasión de Irak en 2003, se debían al propio Presidente Bush y su camarilla neoconservadora, en Europa se esperó a que un nuevo Presidente devolviera las aguas a su cauce. Lo que ha pasado desapercibido en Europa es que en la tradición política estadounidense han convivido tres modos de relacionarse con el exterior, de los cuales, el regionalismo, basado en alianzas permanentes de seguridad, ha sido el último en ser adoptado por los políticos de Washington, los otros dos, el unilateralismo y el multilateralismo, cuentan a su favor con una dilatada existencia en el primer caso, y con un carácter difuso en el segundo, que en ambos casos ofrecen más libertad de acción a la Casa Blanca que el regionalismo.
En efecto, durante los primeros años de existencia de EEUU tras su Independencia de la Corona Británica, el objetivo primordial para los líderes estadounidenses consistió en asegurar la soberanía recién conquistada, para lo cual su primer Presidente, G. Washington, dejaría a modo de estrategia clave su famosa gran regla, por la cual exhortaba a los estadounidenses a no mezclar a la nación en los conflictos políticos de las potencias europeas, pues se corría el riesgo de perder la identidad republicana y democrática encarnada en su Constitución, sobre todo si EEUU se enredaba en alianzas con dichas potencias. El objetivo de la gran regla era preservar el sistema político erigido tras la Independencia y recogido en la Constitución, para lograrlo, G. Washington sentó los cimientos del unilateralismo aislacionista basado en el alejamiento de los asuntos europeos y la neutralidad en los conflictos entre el resto de potencias, asegurando la libertad de acción estadounidense y el fomento de las relaciones internacionales pacíficas, sobre todo las comerciales .
Lejos de constituir una máxima aislacionista, la gran regla washingtoniana representaba más bien la voluntad de un pueblo joven por conservar su libertad de acción, unilateralismo basado en la fe en su propio sistema liberal, republicano y democrático tan ajeno al autoritarismo de las monarquías europeas, y que en la práctica siempre se basó en un revisionismo internacional de la mano del excepcionalismo estadounidense, como la Doctrina Monroe pronto se encargaría de demostrar, tratando de asegurar la hegemonía estadounidense en el Continente Americano al mismo tiempo que permanecía apartado de los asuntos europeos . Así pues, durante todo el siglo XIX, EEUU buscó en el plano internacional primero asegurar su propia supervivencia, y en segundo lugar hacerlo con la máxima libertad de acción posible, sin verse constreñido por los dictados de ninguna otra potencia.
El éxito de dicha estrategia condujo a EEUU a un desarrollo vertiginoso tras la finalización de la Guerra Civil. La pujanza, primero continental, y más tarde mundial, de EEUU se manifestó en 1898 con su victoria sobre España y la obtención de Cuba, Filipinas, Puerto Rico y Guam. La llegada de T. Roosevelt a la presidencia en 1901 tras el asesinato de W. McKinley, implicó que por primera vez EEUU ensayara de manera sistemática el multilateralismo en su política exterior, como demuestra la participación de T. Roosevelt en las conversaciones de paz ruso-japonesas o en la Conferencia de Algeciras sobre Marruecos, o la implementación de la política de puertas abiertas para China a cargo de J. Hay, o el impulso de la figura del arbitrio internacional como modo de resolución de controversias entre Estados promocionado por E. Root. En todo caso, el internacionalismo estadounidense de inicios del siglo XX fue fruto principalmente de la personalidad de T. Roosevelt, cuya mezcla de nacionalismo, realismo, imperialismo progresista e internacionalismo llevaron a EEUU a una implicación internacional desconocida hasta entonces, bajo una visión realista de la política internacional que justificaba la modernización y el desarrollo militar nacionales, aspecto éste último que chocaba con el arraigado temor estadounidense a la constitución de grandes ejércitos.
El internacionalismo conservador de la Administración de T. Roosevelt fue el primer ensayo de ese tipo en la tradición política estadounidense, con él EEUU se dotó de un nuevo instrumento en sus relaciones internacionales, pues además del unilateralismo, desde entonces EEUU pudo recurrir al multilateralismo para lograr sus objetivos y defender sus intereses nacionales, de hecho, el internacionalismo conservador de T. Roosevelt no implicó que EEUU formara parte de ninguna organización o alianza internacional, incluso la Doctrina Monroe fue reforzada con su propio corolario para justificar el intervencionismo estadounidense en la región.
Tras T. Roosevelt llegarían dos nuevos ensayos internacionalistas, los de W. Wilson y F. D. Roosevelt, el primero de marcado carácter idealista al tratar de democratizar tanto a los Estados como al sistema de relaciones internacionales, extendiendo a escala global el modelo republicano y democrático estadounidense, mientras el segundo se limitaba al fin más prosaico de asegurar la paz de su tiempo, y cuya nota común estribaba en sustanciar su multilateralismo en una organización internacional capaz de unir a las naciones del mundo en una misma empresa, la preservación de la paz y seguridad globales, con la Sociedad de Naciones primero, y la Organización de Naciones Unidas más tarde. El primer intento no llegó a buen término, no tanto por ser rechazados los ideales wilsonianos, sino por no lograr un acuerdo sobre los límites de los mismos, pues el unilateralismo ha estado, y está, tan calado en la psique estadounidense que cualquier mención a una posible cesión de soberanía, por mínima que ésta sea, produce siempre una reacción negativa en numerosos sectores políticos y sociales norteamericanos. En el segundo ensayo internacionalista, F. D. Roosevelt pudo tener éxito donde W. Wilson había fracasado, la participación de EEUU en una organización internacional, pero al precio de sacrificar numerosos ideales wilsonianos, tan preciados en la tradición política estadounidense, en aras de una mayor colaboración con la URSS, pues para F. D. Roosevelt la ONU, al igual que la Sociedad de Naciones, no podría subsistir sin la colaboración de las grandes potencias mundiales.
Ambos ensayos, el wilsoniano y el de F. D. Roosevelt, a pesar de sendas organizaciones internacionales, no aportaron ningún instrumento nuevo a la tradición política estadounidense, pues ni la Sociedad de Naciones ni las Naciones Unidas diferían en gran medida de los foros de consulta ensayados durante la etapa de T. Roosevelt, donde EEUU trataba de resolver los problemas de seguridad internacional en colaboración con el resto de potencias mundiales, pero sin perder nunca su libertad de acción, como venía a corroborar la figura del veto en el Consejo de Seguridad de la ONU. En cualquier caso, de igual modo que EEUU no había perdido su capacidad unilateral en sus relaciones multilaterales, lo mismo sucedía con el resto de países, máxime con la URSS, cuya política expansionista difícilmente podría enfrentarse por los cauces establecidos en la ONU.
Como respuesta a los constreñimientos y contradicciones del nuevo sistema mundial de posguerra, la Administración Truman juzgó necesario apartarse de la tradición política estadounidense basada en el unilateralismo y el multilateralismo, pues ninguno de los dos le ofrecían ya ninguna ventaja ante el nuevo escenario de Guerra Fría. El unilateralismo se antojaba demasiado arriesgado ante el poderío convencional ruso y su superioridad en Europa, y el multilateralismo había fracasado en la ONU de la mano del veto y la creciente conflictividad ideológica entre Occidente y el bloque comunista. Aunque la Administración Truman no se apartó del internacionalismo de T. Roosevelt, W. Wilson o F. D. Roosevelt, sí que lo transformó para incorporar a éste una nueva opción nunca ensayada hasta entonces por la diplomacia estadounidense, la participación activa en una alianza permanente y regional de seguridad, por la que EEUU ligaba su defensa a la defensa colectiva de sus aliados, en la creencia de compartir no sólo una amenaza común, el expansionismo comunista, sino también unos valores y principios universales, basados en el respeto a las libertades y derechos individuales protegidos por un estado de derecho democrático.
Fuente: elaboración propia
La visión internacionalista de la Administración Truman difería de la de su antecesor en varios puntos cardinales, pues mientras F. D. Roosevelt tenía una personalidad práctica que le permitía una notable flexibilidad ideológica, y por tanto apartada del mesianismo democrático de W. Wilson, por el contrario, Harry S. Truman hizo de la defensa de la democracia el centro de su doctrina , uniendo así la seguridad estadounidense a la de sus aliados, al admitir que una amenaza sobre los mismos equivalía a una amenaza sobre EEUU, además mientras F. D. Roosevelt creyó que la rivalidad con la URSS podía resolverse mediante la ingeniería política, la Administración Truman entendió el conflicto con Moscú en términos ideológicos, y por tanto, afectando a la misma naturaleza del sistema republicano y democrático de EEUU, de ahí la necesidad de reaccionar con un nueva estrategia de seguridad al desafío planteado por el expansionismo soviético.
Es en ese contexto en el cual nació la Alianza Atlántica en 1949 con el objetivo de proteger a sus integrantes de la amenaza que suponía la URSS a la supervivencia del modelo político de sus integrantes, pese a que no todos sus participantes fuesen democráticos. En ella, EEUU, aunque con el papel de líder indiscutible, se colocaba en pie de igualdad al resto de miembros de la OTAN, cuyas decisiones debían tomarse por consenso, toda una novedad en la historia estadounidense. La aprobación del Congreso estadounidense primero de la OTAN, y más tarde del envío de nuevas tropas a Europa en 1951 dentro del Programa de Asistencia Mutua, supuso el triunfo definitivo del internacionalismo sobre el unilateralismo aislacionista de la primera época de la historia norteamericana, aunque no por ello el unilateralismo dejaba de ser una opción para los políticos estadounidenses, sino que desde entonces sería utilizado sólo en caso de fallar el regionalismo y el multilateralismo, es decir, de ser la primera opción estratégica de EEUU, el unilateralismo, pasó a convertirse en el último recurso.
Este esquema se siguió al pie de la letra durante toda la Guerra Fría, y cuando EEUU no lo hizo, como en Vietnam, donde el unilateralismo de nuevo tomó protagonismo, no salió bien parado. Con el final del enfrentamiento bipolar tras la caída del muro de Berlín en 1989 y el colapso definitivo de la URSS en 1991, la Administración de G. Bush recurrió al multilateralismo de la ONU para solventar el primer gran problema de la Posguerra Fría, la invasión de Kuwait por su vecino Irak. El rápido triunfo de la coalición internacional hizo pensar en un nuevo orden internacional en el que por fin se cumplieran las expectativas creadas en 1945 en la Conferencia de San Francisco, pero el surgimiento de nuevos tipos de conflictos y amenazas tornarían pronto tales deseos en meras ilusiones precipitadas.
La Administración Clinton, no modificó demasiado la postura internacional heredada de su predecesor, y con tal fe en el nuevo orden mundial acudió a Somalia, donde una misión de la ONU intentaba asegurar que la población somalí obtuviera los alimentos donados por la comunidad internacional, todo en medio de una guerra civil fraticida con tintes religiosos. En Somalia, EEUU por primera vez hizo frente a los conflictos tipo del siglo XXI, aunque no tuvo más salida que huir por la puerta de atrás de un país cuyo conflicto escapaba a su control. Con el derribo de los Black Hawk en las calles de Mogadiscio no sólo se perdió la vida de dieciocho soldados estadounidenses, sino que también el sueño de una comunidad internacional unida en torno a unos mismos ideales que se esfumaban tras los disparos de insurgentes y radicales religiosos.
La víctima principal del fracaso en Somalia fue el multilateralismo mismo. A partir de entonces los militares estadounidenses no volverían a permitir que sus soldados muriesen por participar en misiones internacionales de dudosa efectividad y donde los intereses vitales de la nación no estuviesen en peligro. Las consecuencias de tal retirada de la confianza en el nuevo orden mundial pronto saldrían a la luz en Ruanda, donde tutsis y hutus continuaron con sus masacres ante la pasividad internacional.
Casi al mismo tiempo, en el patio trasero europeo se gestaba el conflicto más sangriento desde la II Guerra Mundial. La Yugoslavia de Tito pasaba a convertirse de nuevo en los problemáticos Balcanes, y la reacción europea no pudo ser más desafortunada, pues en Yugoslavia Europa falló, perdió la oportunidad de demostrarse a sí misma y a la comunidad internacional que podía resolver sus propios problemas, en lugar de ello se continuó en el papel de hermano pequeño e inmaduro de EEUU, incapaz de tomar una decisión por sí mismo.
Yugoslavia demostró al mundo las miserias de una Europa anclada a su pasado, las matanzas de antaño, las divisiones de siempre, mientras en Washington se esperaba con resignación una mínima reacción por parte de sus socios, no en vano esta vez el problema lo tenían ellos, pero lo más que pudo recibir fue un silencio que trataba de esconder las diferencias internas de una Unión más desunida que nunca, refugiada en la OTAN y en la ONU para lograr lo que por sí misma le resultaba imposible, de hecho fue en Yugoslavia donde la OTAN realizó su primera misión militar en noviembre de 1992, y su primera intervención terrestre tuvo lugar en Sarajevo en 1995 , pero bajo unos mandatos tan restrictivos que poco se pudo hacer por evitar los crímenes contra la humanidad perpetrados en la región.
No es sorprendente por tanto, que Yugoslavia abriese una primera grieta en el regionalismo estadounidense, grieta que no hizo más que ensancharse peligrosamente en Kosovo. En 1999 la OTAN decidió actuar unilateralmente ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo en el Consejo de Seguridad de la ONU, el paso unilateral dado por la OTAN con la operación Allied Force resultó demasiado ambicioso para la Alianza, pues en Kosovo los mandos militares estadounidenses tomaron conciencia del anacronismo que suponía para los conflictos asimétricos de nueva generación la cadena de mando de la OTAN . La Guerra Fría había acabado casi diez años atrás, la OTAN cumplía ya 50 años, pero seguía como en la década de 1950, cuando el mundo ya no era el mismo, las divisiones no estaban tan claras y sobre todo, las guerras ya no eran las mismas, como se había comprobado en Somalia, y por lo tanto, el mayor instrumento de disuasión con que contaba la OTAN, su poderío nuclear, se convertía en irrelevante.
Lejos de aceptar la nueva realidad y adaptarse a ella, la OTAN continuó bajo los mismos mecanismos diseñados para una confrontación con la URSS, cuya rigidez y lentitud tan mal servían en los nuevos conflictos, cuyas características requieren de los contrincantes la rapidez de movimientos y la flexibilidad estratégica capaces de adaptarse a los constantes cambios del fluctuante escenario de Posguerra Fría. En Kosovo, EEUU no encontró un problema de voluntad de sus socios, sino algo mucho peor, la inoperancia de una organización en cuyo seno se había abierto una brecha tecnológica tan grande que hacía muy difícil la interoperabilidad de sus fuerzas, amén de una estructura desfasada que amenazaba con llevar al traste futuras misiones.
Ambas cuestiones, déficit de interoperabilidad y desfase estructural, por desgracia remiten necesariamente a un problema de fondo, mucho más importante de lo que en un principio pudiera parecer. Si en Europa tras el fin de la Guerra Fría se creyó poder recoger los dividendos de la paz y aliviar la carga de los gastos en defensa, nunca demasiado altos, no se pensó en las consecuencias que ello acarrearía tanto para su propia seguridad como para la alianza con EEUU. En lugar de realizar un análisis del nuevo entorno internacional, y con él de las capacidades que reclamaba, se abrazó con vehemencia la ilusión de ese nuevo orden mundial proclamado por G. Bush. Con ello los europeos esperaban recogerse al abrigo internacional, como hasta el momento lo venían haciendo del regional con la OTAN, pero para que el multilateralismo funcionase requería, como en 1945, del consenso de la mayoría de las naciones, o como mínimo de los 5 miembros permanentes del Consejo de Seguridad, condición que muy pronto se vio era demasiado exigente para la ONU, del mismo modo que lo había sido desde su creación, y que como hemos visto, impulsó a la Administración Truman a la creación de la OTAN.
Con la llegada del Republicano G. W. Bush a la Casa Blanca, los estadounidenses parecían rechazar la visión más cosmopolita de los Demócratas a favor de quien parecía ser un simple defensor de la América tradicional, pero los atentados del 11 de septiembre de 2001 otorgaron una dimensión internacional al mandato de G. W. Bush, poniendo sobre la mesa las diferentes concepciones sobre seguridad a ambas orillas del Atlántico.
Si Somalia primero, y los Balcanes más tarde, habían puesto en evidencia a nivel general el desfase estructural de la OTAN y en particular, la brecha operativa entre EEUU y sus socios europeos, la guerra contra el terrorismo proclamada por la Administración Bush no haría más que aumentar la distancia entre los aliados atlánticos, tanto en lo referente a capacidades como a principios doctrinales, cuestión ésta última mucho más difícil de resolver que la primera y que de no solventarse, podría llevar a la disolución de la OTAN.
La Administración Bush y el pueblo norteamericano vivieron las acciones terroristas del 11 de septiembre no como meros ataques terroristas, sino como una acción de guerra contra la nación, con un enemigo claro, el islamismo radical, que contaba con un objetivo evidente, acabar con el modelo político y social estadounidense. Por el contrario, desde Europa, el 11 de septiembre se enmarcó dentro de la escalada terrorista emprendida por los grupos terroristas inspirados por el islamismo más radical, contra los cuales sólo cabía emprender una lucha judicial y policial.
La magnitud de los ataques hizo que por primera vez en su historia los aliados invocasen el artículo 5 del Tratado de la Organización de la Alianza Atlántica, pero dados los antecedentes de Kosovo, la Administración Bush consideró que los medios que los aliados podían poner a su disposición servirían mejor a una misión de vigilancia en el Mediterráneo, operación Active Endeavour, que para el ataque militar contra el santuario afgano de Al Qaeda. Para ésta última misión, EEUU recurrió a lo que denominó coaliciones de los dispuestos, es decir, la Casa Blanca prefería alianzas de geometría variable en las cuales podía elegir a sus socios en función de sus capacidades y en las que pudiese llevar el mando sin fricciones, que acudir a la rigidez y lentitud de una organización permanente como la OTAN .
Tras Afganistán, la Administración Bush dio un giro de 180 grados a la política exterior estadounidense, pues al anunciar lo que se denominó la Doctrina Bush, EEUU ponía en cuestión de nuevo el orden internacional, como ha venido haciendo desde al menos la Doctrina Monroe. La Administración Bush, al considerar anacrónico el sistema de soberanía Estatal heredado de Westfalia, dada la amenaza que hoy día representan las armas de destrucción masiva, consideraba que la inviolabilidad de la soberanía Estatal podía convertirse en algunos casos, como Afganistán demostraba, en refugio de organizaciones dispuestas a utilizarlas contra otros miembros de la comunidad internacional, y en consecuencia, EEUU entendía que el único modo de neutralizarlas sería a través de un ataque preventivo que pasase por encima de esa caduca soberanía Estatal, pues «las amenazas diferentes requieren estrategias diferentes» .
Europa, aun recuperándose del desaire estadounidense en Afganistán, recibió con verdadero pavor la Doctrina Bush, más aun cuando se eligió Irak como primer escenario donde ponerla en práctica. En Europa no se podía entender que se pusiese en cuestión el orden creado en Westfalia, y menos aun que se hiciese en nombre de evitar posibles amenazas, que en muchas capitales del viejo continente no pasaban por tales. Para Washington, Irak dividió a Europa entre la nueva y la vieja, entre los que comprendían la nueva situación y estaban dispuestos a seguir a EEUU y aquellos que, anclados en el pasado, preferían no hacer nada y esperar resignados la derrota .
En Europa se culpó a la camarilla neoconservadora de guiar pérfidamente al voluble Bush júnior, sin percibir en ningún momento que la Doctrina Bush culminaba años de paulatino alejamiento estadounidense del multilateralismo y del regionalismo, acercándose con ello a su tradicional unilateralismo. En efecto, ya antes de los ataques del 11 de septiembre la Administración Bush había dado sobradas muestras de su giro unilateralista, pero éste se aceleró tras el derrumbe de las Torres Gemelas de Nueva York. La respuesta de EEUU, en Afganistán primero, y en Irak después, fue totalmente unilateral, pues poco importó que en Afganistán se contase con el respaldo de la ONU para legitimar su ataque y que en Irak no se lograse lo mismo, pues la estrategia no difería en ningún caso, EEUU lideraría y quien estuviese dispuesto a apoyarle, le tendría que seguir sin objeciones, tendencia que ya con Clinton se había vislumbrado en Kosovo, pero a diferencia de lo ocurrido en 1999, la Administración Bush no recurrió al regionalismo, no sólo porque muchos de sus aliados ya no estaban dispuestos a seguirle, sino porque consideraba que ninguna alianza debía estorbar su libertad de acción.
Quienes se oponían a la Doctrina Bush y sus implicaciones en Europa esperaban que ésta durase lo que el Presidente, y que un cambio en la Casa Blanca devolvería la normalidad a las relaciones transatlánticas, sin percatarse en ningún caso de la cuestión de fondo que la Administración Bush había planteado a la comunidad internacional en general, y a sus socios europeos en particular. En mi opinión, la Doctrina Bush habría que entenderla como el primer ensayo estratégico importante tras el final de la Guerra Fría para sustituir a la Doctrina de la Contención como guía de la acción exterior estadounidense. La Doctrina Bush, lejos de ser el capricho de un Presidente débil dominado por el radicalismo neoconservador, fue el síntoma de un sentir general en la clase política estadounidense que percibía cómo el mundo había cambiado demasiado como para seguir jugando con las viejas reglas diseñadas para un enfrentamiento bipolar. La Administración Bush no fue la causante de las diferencias transatlánticas, tan sólo las puso en evidencia, ya visibles para todo aquel que quisiera verlas. Tras la intervención en Irak, donde no se olvide que EEUU contó con la ayuda de algunos socios europeos, Europa se volcó decidida en Afganistán con la esperanza de recuperar el vínculo transatlántico, aunque para ello tuviese que asumir el papel secundario de asistente humanitario subsidiario de Washington.
Sólo cinco meses después de la invasión a Irak, la OTAN decidía hacerse cargo en Afganistán del mando de la Fuerza Internacional de Asistencia a la Seguridad (ISAF), creada en diciembre de 2001 por el Consejo de Seguridad de la ONU . Bajo el consenso de hacerse cargo de una misión de estabilización de la paz, Europa decidía colaborar en la empresa estadounidense en el convencimiento de que se trataba de una misión totalmente opuesta a la aventura irakí, pues contaba con el aval de la ONU y no se trataba de una intervención militar en sentido estricto, sino más bien de una operación de construcción de la paz que podía contar con el apoyo de la opinión pública europea, tan contraria a la reciente invasión de Irak.
Lo malo para Europa es que al mismo tiempo que la ISAF se encargaba de pacificar las regiones liberadas del dominio talibán, EEUU y sus aliados más estrechos seguían combatiendo los restos de Al Qaeda y sus socios talibanes al este y sur del país, bajo la operación Enduring Freedom. A medida que la ISAF fue ampliando su área de responsabilidad, también los talibanes y los terroristas fueron ensanchando su perímetro de acción, atacando asimismo objetivos en las zonas relativamente seguras controladas por la ISAF. Las dificultades de las tropas de la operación Enduring Freedom para acabar con la insurgencia talibán y los restos de la organización terrorista Al Qaeda, ha obligado progresivamente a la ISAF a solapar sus operaciones de estabilización con las puramente de combate, enturbiando tanto el objeto de su misión como la aceptación ciudadana de la misma.
Al igual que en Somalia o Yugoslavia, en Afganistán la OTAN no pudo o no quiso adaptarse al nuevo tipo de conflictos del siglo XXI, menos aun a un conflicto que muchos piensan es una herencia envenenada de la anterior Administración estadounidense. El problema viene de lejos, pues como hemos visto, en la Alianza nunca ha existido una visión común de lo que supone la amenaza del terrorismo islamista ni menos aun sobre los medios para combatirlo, de ahí las diferencias radicales entre las misiones de la ISAF y de Enduring Freedom, la primera aceptada a regañadientes por la ciudadanía europea y con tantas restricciones impuestas por sus líderes políticos para, precisamente, no perder su apoyo, que en la práctica resulta de dudosa eficacia en un entorno de creciente hostilidad, mientras que la segunda es percibida como una expresión más de la arrogancia estadounidense, de la que Europa debería desmarcarse totalmente.
Por todo ello, Afganistán es tan importante para la OTAN, como prueba final de su relevancia de cara al futuro o como tumba definitiva, como lo fue para el expansionismo soviético en la década de 1980. De éste modo se equivocan quienes creen que la víctima del fracaso en Afganistán será la política exterior de G. W. Bush, continuada por B. H. Obama aunque con distinto énfasis, pues la verdadera víctima de una derrota en territorio afgano será a nivel general el vínculo transatlántico encarnado en la OTAN, y a nivel particular la política de seguridad de la Unión Europea.
No se trata de señalar repetidamente que Europa no puede más en el terreno de las capacidades, sino de saber por qué no puede más, lo que se necesita es ir a la raíz del problema, que no es otra que la falta de una identidad común europea. Si como hemos dicho en toda alianza en imprescindible conocer a nuestros aliados, tanto o más lo es conocernos a nosotros mismos, saber quiénes somos y aclarar quiénes queremos ser en el futuro. Mientras Europa continúe eludiendo dicha cuestión, pensando que una huida hacia adelante enmascarará la falta de identidad europea, los problemas de seguridad y defensa irán incrementándose hasta no ser asumibles ya por sus miembros.
Esa falta de identidad común es la culpable del paso lento hacia una verdadera política exterior y de seguridad común, así, sólo con el final de la Guerra Fría los países europeos ya bajo la Unión, se decidieron a crear primero una Política Exterior y de Seguridad Común en 1992, y más tarde, una Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD), por las cuales la Unión hacía suyas las Misiones Petersberg instituidas en un principio para la Unión Europea Occidental, y por las que la Unión podría participar en misiones humanitarias y de rescate, de mantenimiento y restablecimiento de la paz o de gestión de crisis, que serían ampliadas tras la firma del Tratado de Ámsterdam de 1999 a misiones de interposición, estabilización y reconstrucción, prevención de conflicto, asistencia a nacionales y humanitaria, mismo año, en que el Consejo Europeo de Helsinki establecía el Head Goal por el que se creaba el objetivo de desplegar una fuerza de 60.000 efectivos en 60 días y con capacidad autónoma para un año . De todos modos la PESD no contaría con una Estrategia Europea de Seguridad (EES) hasta diciembre de 2003, año en el que gracias al compromiso de diciembre de 2002 denominado Berlín Plus, la UE podía hacer uso de los recursos de la OTAN para sus operaciones, como capacidades de respuesta militar rápida, de transporte estratégico, de capacidades civiles y de cooperación, eso sí, la OTAN observaría en detalle la misión, pudiendo retirar su apoyo en cualquier momento, bastando con el veto de uno solo de sus miembros para impedir la puesta en marcha del mecanismo . En todo caso, la EES no aclaraba en ningún momento cómo y para qué se usará la fuerza, no en vano la potestad de aprobar el uso de la fuerza sigue siendo parte esencial de la soberanía de los Estados miembros, lo que añadido a sus diferentes culturas estratégicas , dio como resultado una EES de mínimos.
En ese mismo año 2003 se truncó la iniciativa emprendida por Francia, Alemania, Bélgica y Luxemburgo de crear un Cuartel General Europeo de operaciones. Fueron suficientes la negativa estadounidense al mismo y la oposición de otros socios europeos, bajo la acusación de duplicar innecesariamente medios ya existentes y de debilitar a la OTAN, para llevar al traste una iniciativa encaminada a dotar a la UE de un instrumento fundamental para su autonomía en materia de seguridad y defensa.
Con tal bagaje se llegó a 2009, año en que los miembros de la Unión reafirmaban una vez más su propósito de que Europa se convirtiera en un actor global, para lo que se necesitaba una reestructuración del entramado europeo de seguridad. Rechazado el anhelo constitucional, la Unión aprobaría en Lisboa un nuevo Tratado, que en materia de seguridad y defensa ha aportado numerosas novedades. Para empezar, el Alto Representante pasa ahora a dirigir la PESC, la Política Común de Seguridad y Defensa y preside el Consejo de Asuntos Exteriores, dirige la Agencia Europea de Defensa, además de ser Vicepresidente de la Comisión, con la misión principal de crear un Servicio Exterior Europeo capaz de representar a la Unión en terceros países.
En lo relativo a las capacidades militares, el Segundo Objetivo sienta las bases de una futura fuerza de reacción rápida europea con la creación de las agrupaciones tácticas o Battle Groups, si bien se sigue a la espera de la creación de un Cuartel General permanente para operaciones de la PESD, fundamental para asegurar su autonomía en el planeamiento e implementación de misiones. Además, dentro de la PESC se pueden establecer en la Unión cooperaciones reforzadas y cooperaciones estructuradas permanentes que sorteen los principales handicaps que siguen plagando la política de seguridad y defensa europea , como son la predilección por la OTAN de ciertos miembros de la UE (como Reino Unido, Holanda, República Checa, Polonia, Rumania, Bulgaria y los Países Bálticos), la neutralidad de algunos Estados miembros (como Austria, Chipre, Finlandia, Irlanda, Malta y Suecia), la rigidez de la toma de decisiones por unanimidad y la renuencia del uso de la fuerza que caracteriza a la Unión , donde como se observa, se está muy lejos de alcanzar una cultura de defensa homogénea, lo que ha conducido a que el Tratado de Lisboa siga viendo en la OTAN el fundamento de su defensa colectiva, así como el organismo de ejecución de la misma.
Fuente: elaboración propia.
En lo relativo al gasto en defensa de la UE, como se aprecia en el cuadro, representa un nada desdeñable 22% del gasto mundial en la materia, con EEUU monopolizando el 43%, pero a diferencia del caso estadounidense, con una falta de unidad y esfuerzo (con Reino Unido, Alemania, Francia, Italia, Holanda y España realizando la mayoría del gasto comunitario) que resta efectividad al mismo, y eso a pesar de la existencia de la Agencia Europea de Defensa creada en 2004 . Así, por 3 astilleros militares en EEUU, Europa cuenta con 21; por 27 programas de armamento norteamericanos hay 89 europeos, y por 2 tipos de tanques estadounidenses, Europa tiene 11; por no mencionar los problemas a la hora de construir y entregar el A 400 M, en cuya fabricación han participado 6 países de la UE más Turquía. Como se aprecia, la UE carece de una industria de defensa integrada, a pesar de gastar casi la mitad que EEUU en la materia (1.532 euros por ciudadano estadounidense, y 406 euros per capita europea) .
Hasta marzo de 2010 la Unión había realizado 23 misiones en 3 continentes diferentes, aunque sólo el 27% de las mismas hayan sido exclusivamente militares, consistiendo el 68% en operaciones civiles de gestión de crisis . Además, en Europa conviven al menos 9 organizaciones de seguridad y defensa, desde las más pequeñas Fuerza Anfibio Hispano-Italiana, EUROFOR, EUROMARFOR, Eurocuerpo y Grupo Aéreo Europeo, a las más importantes Unión Europea Occidental, la propia OTAN, la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa y el Consejo de la Asociación por la Paz. Por si fuera poco, en Europa no se invierte suficiente en I+D+i, 5,4 veces más en EEUU, cuando el gasto total en defensa es 2,3 veces superior en EEUU , ampliando así la brecha tecnológica, justo cuando las capacidades en inteligencia, vigilancia y reconocimiento, dependientes del desarrollo tecnológico, se han vuelto tan importantes en las nuevas intervenciones fuera de área emprendidas por la OTAN.
No es extraño por tanto que en Afganistán los déficit político, de voluntad, y militar, de capacidades, europeos se hayan mostrado sin pudor, pues al ser la misión más compleja a la que se ha enfrentado la OTAN, los requerimientos han sido también los más exigentes de cuantos haya tenido que hacer frente. De las dos misiones que conviven en Afganistán, la OTAN está presente en la ISAF, que a día del 6 de junio de 2011 contaba con 132.381 efectivos, repartidos del siguiente modo.
Fuente: elaboración propia .
En la misión participan países europeos que pertenecen a la OTAN y no a la UE, como Noruega o Islandia, y viceversa, países que son miembros de la UE pero no de la OTAN, como Austria o Irlanda, circunstancia que sin duda complica la clarificación de una postura europea común. Tanto en la OTAN como en la ISAF existe un desequilibrio patente entre la aportación estadounidense y la europea, que se añade al ya existente por las distintas misiones realizadas por la ISAF y la Enduring Freedom, donde sólo Reino Unido y Holanda aceptaron participar en misiones de contrainsurgencia , además los europeos no aportan sus efectivos bajo un mando único, sino que lo hacen a misiones concretas, por no hablar de la disparidad de las capacidades o de las restricciones impuestas a esas misiones por los respectivos parlamentos nacionales, siempre tan sensibles al clamor popular ante cualquier baja en el exterior.
Es comprensible que ahora el Presidente Obama haya fijado un plan de retirada, cuando al comienzo de su presidencia había colocado a Afganistán, y con él al regionalismo y al multilateralismo, como principal tarea de su agenda exterior. Fracaso o no de EEUU, la que de verdad va a salir perjudicada de Afganistán será la OTAN y con ella la pretendida política exterior y de seguridad común de la UE, pues en el futuro cualquier Presidente estadounidense se pensará dos veces recurrir a una organización de la que no se puede fiar, cuyos miembros carecen de unidad entre sí y que no comparten partes básicas de la visión estadounidense del mundo actual.
¿Y que ha pasado en Libia? Afganistán al cuadrado, si por un lado París y Londres impulsaban una intervención que muy pocos en Europa veían con buenos ojos, por otro Italia había firmado un acuerdo de no agresión con Trípoli apenas tres años antes y Alemania se negaba a participar en una misión que no contaba con la aceptación rusa ni china, aunque bien es cierto que estos tampoco usaron su poder de veto para desbaratar las Resoluciones del Consejo de Seguridad 1970 y 1973, que han permitido a la OTAN lanzar desde el 27 de marzo su Operación Protector Unificado, en la que tan sólo participan 14 miembros de una alianza de 28, más Suecia, Jordania, Qatar y los Emiratos Árabes Unidos . Tras reforzar el embargo de armas y mantener zonas de exclusión aérea para que las tropas gadafistas no masacrasen a la población libia, la OTAN alteró su misión al atacar posiciones del ejército leal a Muamar el Gadafi, recibiendo las acusaciones de transformar una misión de protección de civiles en otra de cambio de régimen, despertando de nuevo los fantasmas de Irak. Si bien lo que ha resultado evidente son las carencias de la Alianza, o más bien, de los miembros europeos de la misma, así, mientras el centro de operaciones aéreas de la OTAN en Italia está diseñado para manejar más de 300 salidas aéreas al día, apenas sí podía coordinar la mitad en los inicios de la operación, a pesar de que tuvieron que ser traídos de EEUU expertos en designación de objetivos, ante la carencia de personal europeo en la materia, además, en una misión en la cual el protagonismo recaía en Francia y Gran Bretaña, EEUU ha tenido que asumir el 27% de las salidas aéreas, el 70% de las misiones de reconocimiento y más del 75% de las operaciones de reabastecimiento en vuelo , poniendo en evidencia una vez más las debilidades que atesora Europa en materia de inteligencia, vigilancia y reconocimiento, capacidades esenciales en los conflictos del siglo XXI.
La falta de identidad europea es tan grave que definitivamente ha convertido a Europa en un receptor pasivo de las prescripciones de seguridad estadounidenses, a la vez que le impide definirse a sí misma, haciendo imposible que se dote de los medios necesarios que plasmen en la realidad dicha identidad, que permita actuar a la UE con una sola voz y con la determinación suficiente como para ser percibida por el resto de actores internacionales como una entidad unida, cohesionada y por tanto, importante no sólo en el aspecto económico, sino también en el político. Con ello la Unión Europea, y en concreto sus miembros dentro de la Alianza, podrían influir mucho más de lo que lo han venido haciendo en la política exterior estadounidense, pues una Europa unida y comprometida con la seguridad aliada es un activo de inestimable valor para todo político estadounidense que defienda al regionalismo frente a posturas unilateralistas, es decir, que aun dentro de su relación asimétrica con Estados Unidos, Europa puede sacar partido de su debilidad influyendo en los debates internos estadounidenses sobre seguridad y defensa, sin necesidad de convertirse en un seguidor ciego de los dictados de la Casa Blanca.
De hecho, en estos momentos es el regionalismo el que se tambalea como opción a tener en cuenta por los políticos estadounidenses. Si con la Administración Bush ya hubo un claro giro hacia el unilateralismo, la Administración Obama a pesar de tratar de suavizar su política exterior, no ha tenido más remedio que abdicar del intento, y quizás la próxima Administración no tenga ya reparos en enterrar definitivamente al regionalismo. Algo que en Europa se debería observar con máxima preocupación, pues un aumento de las fuerzas unilateralistas en EEUU implicaría a su vez una merma equivalente en el compromiso hacia los aliados, y no nos engañemos, la actitud europea hasta el momento ha dado y da alas al unilateralismo estadounidense. Datos como los mostrados anteriormente o como el reparto proporcional de gastos en la OTAN, con EEUU aportando casi el 80% de los mismos, que no ofrece novedad desde su creación, a pesar de que en 1950 eran 10 los miembros europeos de la Alianza y ahora son 25, conceden a los defensores a ultranza de la libertad de acción estadounidense suficiente material como para convencer a su opinión pública del carácter prescindible de la OTAN, una alianza sostenida en gran parte por EEUU y que solo ofrecería ventajas a los socios europeos, quienes continuarían comportándose como auténticos freeriders de la seguridad americana.
La fractura ideológica que separa a EEUU de la Europa continental sigue siendo enorme, y ello impide en muchos casos que aquí se entienda en su justa medida la política exterior estadounidense, pues nos resulta mucho más sencillo reducir los matices de su extraño liberalismo mesiánico en simple arrogancia yanqui, tan fácil de criticar y rechazar. Ni un nuevo concepto estratégico de mínimos para la OTAN, ni la reciente reforma de la UE, podrán nunca sustituir los componentes básicos de toda alianza de seguridad, la percepción de una amenaza común, la defensa de unos valores y principios compartidos y la solidaridad y compromiso a la hora de defenderlos , ni mucho menos enmascarar la falta de voluntad política de los líderes europeos. En el primer caso dadas las diferencias internas sobre la idoneidad de una simple reforma o un nuevo tratado, sobre el ámbito de actuación, global o regional; sobre el proceso de toma de decisiones, consenso o mayorías que conducirían a cooperaciones reforzadas y a una alianza más flexible; sobre los límites a la adhesión, una alianza reservada a los países atlánticos y europeos o a las democracias del mundo; sobre la disuasión nuclear, desarme o vigencia de la disuasión y de la defensa antimisiles; sobre la definición de las amenazas, riesgos y retos; sobre la propia interpretación de la defensa colectiva, sobre las capacidades de la Alianza, un enfoque sectorial u otro más general que incluya las capacidades no militares para aumentar su radio de acción; sobre la relación con la PESD, pues los europeos atlantistas desearían una PESD de bajo perfil para no chocar con la OTAN, mientras los más europeístas anhelan una mayor autonomía respecto a la Alianza,; sobre la transformación de las fuerzas convencionales, sobre la relación con la ONU, su naturaleza imprescindible o no para la aprobación de sus misiones; y sobre la relación con otras potencias como Rusia, fomentar la cooperación o forzar las relaciones con nuevas ampliaciones . Y en cuanto a la reforma, como se ha comprobado, C. Ashton no se ha convertido en el interlocutor al que llamar cuando se quiere hablar con la UE de temas de seguridad y defensa.
El nuevo Concepto Estratégico de la OTAN adoptado en la reunión de los Jefes de Estado y Gobierno de Lisboa de noviembre de 2010, ha tratado de salvar las diferencias dentro de la Alianza, pero no puede tomarse como una estrategia de seguridad común, pues a diferencia de ésta que es de carácter nacional y por lo tanto coherente, aquel es un esfuerzo colectivo que suele contener cierta incoherencia para facilitar su aprobación , aunque puede verse como un intento de armonizar la percepción de las amenazas y los compromisos de sus miembros, reflejando la naturaleza, la finalidad y las funciones de la OTAN. Así, en el mismo se declara que la misión esencial de la OTAN es «asegurar que la Alianza permanece como una comunidad sin par de libertad, paz, seguridad y valores asegurados» , y por tanto «la seguridad de los miembros de la OTAN a ambos lados del Atlántico es indivisible» , con tres tareas esenciales, a saber, defensa colectiva, gestión de crisis y seguridad cooperativa, dadas las amenazas planteadas además de posibles ataques convencionales, por la proliferación nuclear, el terrorismo, la inestabilidad política, los ataques cibernéticos o cuestiones medio ambientales , por todo ello «aseguraremos que la OTAN tenga todo el espectro de capacidades necesarias para disuadir y defenderse de cualquier amenaza a la seguridad de nuestras poblaciones» , siendo esencial «sostener los niveles de gasto de defensa necesarios para que nuestras fuerzas armadas tengan los recursos suficientes» .
Como se aprecia, el nuevo Concepto Estratégico ha tratado de salvar al mismo tiempo la brecha ideológica a ambos lados del Atlántico y los desequilibrios en el seno de la Alianza, intentando asegurar el compromiso firme y equitativo de todos sus miembros, pero como hemos visto, las disparidades en el seno de la OTAN permanecen intactas, tanto el desconocimiento europeo de la tradición política estadounidense sigue lastrando la comprensión de su política interna, como la falta de una mayor inversión en seguridad europea continúa mermando su capacidad de influencia internacional, ambas circunstancias, una en el campo teórico y otra en el práctico, se encuentran íntimamente relacionadas, pues de conocer mejor la tradición política estadounidense, los líderes europeos sabrían que de mantener los actuales niveles de gasto en defensa, no importará qué líder o partido político se encuentre en la Casa Blanca, al final Washington terminará por mirar hacia otro lado en busca de aliados más fiables.
Así, de haber sido la Europa dependiente de la que hablaba Rafael Dezcallar en 1992 , se va camino de ser la Europa irrelevante, pues si EEUU se desentiende de la defensa europea, ¿quién le sustituirá? ¿Podrán asumir los europeos la responsabilidad y el coste de su propia seguridad y defensa? Para ello la OTAN tendría que dejar de ser el único instrumento de seguridad para la UE, de igual forma que para EEUU la OTAN es una más dentro de las opciones que posee en materia de seguridad y defensa, y al mismo tiempo ser adaptada definitivamente a las exigencias del siglo XXI, si es que de verdad la UE cree que esos valores y principios, recogidos en el nuevo Concepto Estratégico, de libertad individual, democracia, derechos humanos e imperio de la ley son «universales y perpetuos» . Pero se repetirán los mismos errores hasta que Europa no resuelva la cuestión principal de su identidad, hasta que no sepa quién es y quién quiere ser, pero ha de serlo unida, con una sola voz y un único propósito, o no será.
Notas:
El presente artículo es el texto de la ponencia ofrecida en el Grupo de Investigación Conde de Floridablanca en noviembre de 2011, recuperado ahora ya que creo que lo expuesto sobre la OTAN y la UE para los casos de Afganistán y Libia puede servir también para comprender lo que sucede ahora en Siria y Ucrania, aclarando en gran medida la postura de los europeos respecto a dichos conflictos.WASHINGTON, George, discurso de despedida del 19 de septiembre de 1796, texto consultado en http://ourdocuments.gov/doc.php?flash=true&doc=15&page=transcriptMONROE, James, séptimo discurso anual al Congreso del 2 de diciembre de 1823, texto consultado en http://www.ourdocuments.gov/doc.php?flash=true&doc=23&page=transcriptROOSEVELT, Theodore, mensaje al Congreso del 6 de diciembre de 1904, texto consultado en http://ourdocuments.gov/doc.php?flash=true&doc=56&page=transcript , el pensamiento y el carácter tan singulares de T. Roosevelt pueden apreciarse en su extensa obra, donde destacan artículos como «True Americanism», The Forum Magazine, 1894, «Military Preparedness and Unpreparedness», Century, noviembre de 1899, «Expansion and Peace», Independent, diciembre de 1899 o «Character and Success», Outlook, mayo de 1900.
TRUMAN, Harry S., mensaje al Congreso del 12 de marzo de 1947, texto consultado en http://avalon.law.yale.edu/20th_century/trudoc.aspAYALA de, Enrique J., «Hacia una nueva Alianza Atlántica», texto consultado en http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/defensa+y+seguridad/ari53-2009CLARK, Wesley K., ¿Qué ha fallado en Irak? La guerra, el terrorismo y el Imperio Americano, Ed. Crítica, Barcelona, 2004, p. 34.AYALA, op.citBUSH, George W., Discurso sobre el Estado de la Nación del 28 de enero de 2003, texto consultado en http://whitehouse.georgewbush.org/news/2003/012803-SOTU.aspRobert Kagan recogió de forma polémica las diferentes visiones de posguerra fría en su libro Poder y debilidad. Europa y Estados Unidos en el nuevo orden mundial, Ed. Taurus, Madrid, 2003.AYALA, op.cit.Ibíd.INSTITUTO ESPAÑOL DE ESTUDIOS ESTRATÉTIGOS, Cuadernos de Estrategia nº 145. La Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, Ministerio de Defensa, 2010, p. 21 y 40.Ibíd., p. 142.Ibíd. , p. 38.AYALA, op.cit.INSTITUTO ESPAÑOL DE ESTUDIOS ESTRATÉTIGOS, op.cit., p. 152.Ibíd., p. 21-23.Datos obtenidos en Ibíd., p. 46.AYALA, op.cit.INFORME SEMANAL POLÍTICA EXTERIOR, «Tiempos sombríos para la Alianza», nº 750 del 20 de junio de 2011, p. 4.INSTITUTO ESPAÑOL DE ESTUDIOS ESTRATÉTIGOS, op.cit., p. 139.Ibíd., p. 46.Datos consultados en www.nato.intDatos consultados en www.nato.int y http://icasualties.org/oef/PORTERO, Florentino, «La OTAN en Afganistán. Morir después de muerto», texto consultado en http://exteriores.libertaddigital.com/morir-despues-de-muerto-1276232378.htmlhttp://www.nato.int/cps/en/natolive/71679.htmINFORME SEMANAL POLÍTICA EXTERIOR, «Tiempos sombríos para la Alianza», nº 750 del 20 de junio de 2011, p. 4-5.PORTERO, Florentino, «El sistema de seguridad europeo: la OTAN», texto consultado en www.cuentayrazon.org/revista/pdf/022/Num022_006.pdfENSEÑAT y BEREA, Amador, «La revisión del concepto estratégico de la OTAN: cuestiones claves para un debate», texto consultado en http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/defensa+y+seguridad/ari124-2009ARTEAGA, Félix, «El nuevo Concepto Estratégico de la OTAN: lógica y estructura», texto consultado en http://www.realinstitutoelcano.org, desde 1999 se ha venido retrasando la adopción de un nuevo concepto estratégico por las diferencias entre los miembros de la Alianza, y tras el acuerdo de mínimos adoptado en Riga 2006 por fin se ha aprobado uno nuevo.NATO, «Strategic Concept For the Defence and Security of The Members of the North Atlantic TreatyOrganisation», texto consultado en http://www.nato.int/lisbon2010/strategic-concept-2010-eng.pdf, p. 1.Ibíd., p. 2.Ibíd., p. 3-4.Ibíd., p. 5.Ibíd., p. 6.DEZCALLAR, Rafael, «La Europa dependiente», Ediciones de la Universidad Complutense, Madrid, 1992.NATO, «Strategic Concept For the Defence and Security of The Members of the North Atlantic Treaty Organisation», p. 11.
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