1977, cuarenta años de democracia imperfecta

 

Se han cumplido cuarenta años de las primeras elecciones de la democracia, y la Transición sigue siendo objeto de controversia. Es desacreditada por unos, ya sea porque es vista como una jugada para que la oligarquía franquista y el franquismo perduraran, ya sea porque se considera que se traicionaron unos principios democráticos que deslegitiman el sistema político español; y convertida en mito por otros, en una ejemplar demostración de que es posible superar viejos odios y pasar de una dictadura a una democracia, convertida casi en mito fundador de modo que parece que la historia de España comienza en 1978.

La democracia española es resultado de una evolución legal del franquismo. Tanto es así, que la Constitución puede ser considerada legalmente como la novena Ley Fundamental del franquismo puesto que resulta de la aplicación del artículo tercero de la Ley para la Reforma Política que da la iniciativa de reforma constitucional al Gobierno y al Congreso de Diputados, siendo la Ley de Reforma, a su vez, una reforma del ordenamiento constitucional del franquismo, esto es, de las Leyes Fundamentales. ¿Quiere decir esto que la Constitución española carece de legitimidad democrática? La Ley de Reforma sienta las bases del sistema político español configurado en la Constitución de 1978, fue aprobada en referéndum por una mayoría de españoles y a pesar de que los partidos de la oposición democrática promovieron la abstención -su conducta a este respecto fue errática y contradictoria- legitimaron los resultados de la consulta al aceptar las reglas establecidas en la Ley de Reforma bajo las que se siguió desarrollando el proceso político que desembocó en la Constitución.

Sin duda fue un camino irregular el que condujo a la aprobación de la Constitución, las elecciones de 1977 no se convocaron como unas elecciones constituyentes, aunque se daba por hecho por todos los actores políticos que una de las tareas fundamentales de la legislatura sería hacer una constitución. Carl Schmitt, el padre de la teoría constitucional, dice que la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente no es en absoluto el único procedimiento democrático imaginable para que el poder constituyente se formule y ejerza. Lo cierto es que la legislatura surgida de las elecciones generales y que adoptaría la naturaleza de constituyente fue elegida por un procedimiento democrático y se entendía tácitamente que una de sus tareas sería la creación de una nueva constitución. Dice también Schmitt que la voluntad constituyente del pueblo no está atada a ningún proceso en particular, aunque la práctica ha dado lugar a ciertos métodos, uno de ellos la ratificación por sufragio secreto; y que una voluntad no manifestada por cualquier forma es un consentimiento a la constitución existente. Bien, la Constitución de 1978 fue ratificada por los españoles en diciembre de ese año y después de cuarenta años de democracia no se ha manifestado una voluntad expresa contraria a la constitución existente, sin que esto signifique que el referéndum o el plebiscito sean los únicos medios por los que la voluntad de una nación política pueda expresarse.

A mi modo de ver, que las elecciones de 1977 hubiesen sido convocadas como constituyentes no habría sido garantía de una mejor constitución o de una mayor legitimidad democrática. Ya se estaba actuando según las reglas establecidas en la Ley para la Reforma Política, en ella no se menciona a los partidos, pero se presupone que resultaría una partidocracia al establecerse como norma electoral la representación proporcional. Si las elecciones de 1977 se hubiesen convocado como constituyentes los partidos habrían concurrido con sus propuestas de constitución, los comunistas habrían querido una constitución comunista, los socialistas una socialista, otros habrían querido una nacionalcatólica, etc.; las frustraciones debidas a la insatisfacción por no conseguir su constitución habrían sido mayores dificultando la convivencia política bajo el nuevo sistema. Esta vía oblicua y sinuosa de llegar a la constitución contribuyó a evitar estas dificultades. Paradójicamente, el consenso, que actúa como inhibidor de la deliberación y de la innovación, que implica una forma autoritaria por parte de las oligarquías de tomar decisiones políticas, sirve en la partidocracia de neutralizador de conflictos entre posturas ideológicas absolutamente incompatibles. El resultado es una inevitable dilución de los principios que sustentan a las diferentes opciones políticas.

No hay sistema político perfecto, determinado diseño democrático no funciona igual en un país u otro, el funcionamiento de un mismo sistema democrático obtiene diferentes resultados dependiendo del país en el que se aplique. Al final, son otros factores los que también determinan un mejor o peor gobierno, como la tradición, la cultura y los valores imperantes en la nación política. Sin embargo, teniendo en cuenta la realidad histórica y política española merece considerar si el método de elección de los gobernantes y de los representantes es el mejor posible, me refiero al que configura a la partidocracia, el sistema electoral proporcional. En un primer momento, ya con la reforma iniciada por los gobiernos de Arias, el sistema mayoritario era el preferido, Fraga se destacó como uno de sus impulsores; y sin duda fue el rechazo a conceder la representación proporcional uno de los motivos del desencuentro y fracaso de las negociaciones con los partidos de la oposición causando finalmente la crisis del gobierno de Arias y su sustitución por Suárez. La reforma, el paso de la dictadura a la democracia, fue dirigida por los hombres del Régimen; pero necesitaban que la oposición se sumara al juego político, la representación proporcional era una demanda imperiosa de los partidos, esta fue una de las muchas concesiones que el gobierno de Suárez hizo a la oposición.

Durante el debate en las Cortes sobre el Proyecto de Ley para la Reforma Política en noviembre de 1976, una de las controversias surgidas fue por el sistema electoral, si debía adoptarse el sistema mayoritario o el proporcional. La altura intelectual de los debates en las Cortes franquistas no ha vuelto a repetirse en la democracia, si se compara aquellos debates con los recientes modos de expresión en las Cortes no se podrá sino concluir que se ha producido una degeneración alarmante, tanto más cuanto que esta degeneración alcanza al conjunto de la sociedad española, si es que las Cortes son un reflejo de ella. En el debate de las Cortes en noviembre de 1976, el procurador Cruz Martínez Esteruelas hizo una brillante defensa del sistema mayoritario, consideraba que este sistema era el mejor para proporcionar estabilidad política y una acción eficaz de gobierno, y para llevar a cabo una política de Estado y no una política de partido. Por desgracia, su intervención fue tan brillante como estéril, la adopción del sistema proporcional era una decisión política ya tomada, el debate no iba a cambiar esa decisión, y el mismo procurador terminó votando Sí al Proyecto de Ley porque al final consideró que, en aras de la concordia, era más importante que la Reforma Política saliera adelante.

Pero hay que reconocerle a Martínez Esteruelas una gran lucidez intelectual, la historia le ha dado la razón, se han confirmado sus argumentos contra la adopción del sistema proporcional: inestabilidad política, incapacidad para formar gobierno necesitándose repetir elecciones; una acción de gobierno dudosamente eficaz puesto que se ha permitido, por ejemplo, el desarrollo lento de un proceso secesionista; la inevitabilidad de los pactos post electorales, un fraude a los electores «porque la imposibilidad en que se encuentran los excesivos partidos de gobernar por sí solos les obliga imperativamente a coaligarse entre sí, a entrar en el juego artificioso de los pactos y los compromisos más o menos sinceros»; las listas de partido, «que propician hasta el abuso el caciquismo de los prohombres de los partidos y el carácter burocrático y oligárquico de éstos»; la influencia perniciosa de grupos minoritarios en la política nacional: «la capacidad decisoria y de maniobra que se otorga a los pequeños partidos, que pueden por sí solos adulterar con sus compromisos el resultado de las elecciones».[1]

Así pues, teniendo en cuenta la realidad histórica y política española: un guerracivilismo no superado, la existencia de partidos identificados formal e ideológicamente con los partidos del Frente Popular y los objetivos revolucionarios del mismo, por la presencia de partidos nacionalistas que persiguen la secesión, la ausencia en España -a diferencia de otros países- de una cultura de coaliciones de gobierno, etc., tiene todo el sentido reflexionar sobre la idoneidad de este sistema electoral.

La Transición puede ser interpretada como la contienda entre dos concepciones diferentes de llevarla a cabo: reforma y ruptura. Pero estos conceptos tienen diversos significados según el punto de vista de cada actor político, por ejemplo, reforma significaba ruptura para los llamados ultras, es decir, los leales a los principios doctrinales del franquismo, ya que, aunque se trataba de una reforma legal significaba en realidad una ruptura con los principios del Movimiento, sustitución de la democracia orgánica por la democracia liberal; la reforma fue definida por estos ultras como un golpe de Estado.  Asimismo, el concepto de ruptura democrática será entendido de manera diferente por los partidos de la oposición y variará con el tiempo. Para el PSOE significaba una estrategia revolucionaria para alcanzar el poder y sustituir la sociedad capitalista por una sociedad socialista, con este sentido se expresa en la resolución política del Congreso de Suresnes. El PCE tampoco mantendrá una idea fija al respecto, Carrillo llegará a definir la ruptura como la eliminación de las instituciones franquistas: las Cortes, el Consejo Nacional y el Consejo del Reino y su sustitución por instituciones democráticas, aunque el Secretario General del PCE representa el súmmum de la táctica comunista de adaptación a las circunstancias del momento, sus declaraciones podían llegar a ser contradictorias de un día para otro. La expresión más formal de la ruptura democrática se encuentra en las declaraciones programáticas de los organismos de la oposición, fue sin duda una etapa prolífica en la emisión de declaraciones, sin que esto significara que iban acompañadas de una adhesión sincera por parte de los partidos a lo que en ellas se decía.

Tampoco son coincidentes las expresiones de la ruptura democrática en estas declaraciones, no significa lo mismo lo que se dice en la declaración de la Junta Democrática que lo que se dice en la de Plataforma de Convergencia; y en la declaración de la llamada Platajunta, resultante de la unión de estos dos organismos, hay una nueva formulación del concepto. Como líneas generales, propugnan todas estas concepciones de la ruptura el restablecimiento de las libertades políticas y civiles, la amnistía y la consulta popular sobre la forma del Estado. La expresión más completa de la ruptura democrática será la de la Platajunta o Coordinación Democrática: se contempla un periodo constituyente, un gobierno provisional que garantice el normal desarrollo del proceso democrático durante ese periodo y una consulta sobre la forma del Estado y Gobierno. Este último significado de la ruptura será defendido incondicionalmente por García-Trevijano, fundador de la Junta Democrática con el PCE como partido preponderante, un outsider dentro del juego político de la Transición en el que los protagonistas eran los partidos, fue considerado por todos un oportunista político. El empeño de Trevijano para defender la ruptura así formulada condujo a su neutralización política, un desenlace inevitable por la lógica del proceso político que se estaba desarrollando.

Someter a referéndum la forma de Gobierno, entendiéndose por esto si el gobierno tendría una forma presidencialista o parlamentaria no era deseado por los partidos. La política es el resultado de la relación de fuerzas, y nadie estaba interesado en realizar una consulta de este tipo, los partidos no iban a poner en riesgo una democracia parlamentaria por una presidencialista. Y en el caso de haberse realizado una consulta entre presidencialismo y parlamentarismo, ¿de qué clase de presidencialismo y parlamentarismo se trataría? Porque no es igual el presidencialismo estadounidense que el francés, ni el parlamentarismo británico que el europeo continental, por ejemplo. Incluso aquí las opciones consideradas a consulta y el tipo específico de cada una de ellas dependería de una relación de fuerzas; muchas otras opciones quedarían fuera de consideración, sin que ello significara necesariamente que fueran peores.

Los hombres del régimen que hacían la reforma tampoco iban a permitir que se celebrara una consulta sobre la forma del Estado, un referéndum para elegir entre monarquía o república. El Príncipe Juan Carlos había sido designado sucesor por Franco, plantear un referéndum sobre la monarquía sería desobedecer la voluntad del Caudillo, aunque en verdad, el objeto de la reforma era desmantelar el franquismo y eso suponía una traición a los principios que habían sustentado al Régimen; la reforma fue una operación compleja y delicada repleta de contradicciones y arbitrariedades, ejecutada con astucia y haciendo uso de los resortes de poder para llegar a la meta deseada. Además, una vez nombrado Rey y Jefe del Estado, Juan Carlos tuvo poder ejecutivo durante los años de la Transición y gozaba de autoridad entre los militares y la clase dirigente del Régimen. Los monárquicos que hasta entonces habían sido fieles a Don Juan estaban dispuestos a aceptar la monarquía, aunque fuera saltándose el orden dinástico con tal de no ponerla en riesgo en una consulta que no ofrecía ninguna garantía. Y no les faltaba razón, como decía en 1974 un influyente procurador de las Cortes, poco después de que los griegos eligieran la República en referéndum: «la monarquía no tiene una base popular en España, nunca podríamos tener un referéndum en España porque terminaría siendo un referéndum sobre el propio sistema».[2]

El Departamento de Estado supervisó todo el proceso de transición política de la dictadura a la democracia, Kissinger apoyó el liderazgo del Rey Juan Carlos y la reforma del Gobierno. El PSOE obtuvo el plácet, otorgado tanto por los americanos como por los hombres del Régimen, para representar el papel de izquierda responsable en el nuevo juego político de un sistema democrático diseñado para competir como alternativa de gobierno con una derecha flexible y un centro bien organizado y fuerte. Y fue así a pesar de la radicalidad marxista del discurso que mantenía el PSOE, decía Felipe González en 1974 que el socialismo en España no era identificable con el socialismo en Alemania y no sabía si lo sería con el portugués. El PSOE es un partido impredecible que ha oscilado históricamente entre posiciones socialdemócratas y bolcheviques. Sin embargo, recibió apoyo por parte del Régimen disfrutando de libertad de movimientos y trato de favor por parte de la policía. Aunque, a decir verdad, los socialistas mantenían un doble discurso respecto a la ruptura.

Los estadounidenses no fueron los únicos actores internacionales que influyeron en el proceso, también los partidos socialdemócratas europeos al prestar una importante ayuda financiera y política al PSOE, entre los que destacó el SPD y su fundación Friedrich Ebert. Ya entonces defendía el PSOE el federalismo e incluso el derecho de autodeterminación. Esto era compartido por la mayoría de los grupos de izquierda, aunque significara contradecir la doctrina marxista al subordinar los intereses de la clase obrera a los intereses nacionalistas de la burguesía. La idea de democratización no se entendía si no iba acompañada de una descentralización del poder y de una reorganización territorial. La restauración de los Estatutos de Autonomía de la Segunda República no era suficiente para los nacionalistas, sólo significaba un paso en el camino de la autodeterminación. Los nacionalistas catalanes vieron la necesidad de agruparse en una organización de clara disciplina catalanista y por ello, aunque ya existía la Asamblea de Cataluña, se creó el Consell de Forces Politiques de Catalunya, donde estaba Convergencia Democrática de Cataluña, el partido de Jordi Pujol y Miguel Roca, uno de los padres de la Constitución. Los mitos del nacionalismo catalán ya actuaban entonces, en septiembre de 1976 se celebró la primera diada tolerada desde el final de la Guerra Civil, un profesor catalán la definió como la conmemoración de la «destrucción del primer Estado independiente catalán cuando las tropas de Felipe V entraron en Barcelona».[3]

Se dice que la Transición supuso dejar definitivamente atrás el enfrentamiento entre españoles por la Guerra Civil. Pudo parecer que así sucedía por el efecto euforizante del pacto del consenso, por el logro de la concordia. Cuando se aprobó la Ley de Amnistía de 1977 decían los comunistas en la portada de Mundo Obrero que se había cerrado para siempre el capítulo amargo de la Guerra Civil. Sin embargo, Carrillo aplaudió en 2007 la Ley de Memoria Histórica de Zapatero, la resucitación del guerracivilismo, y justificó la postura del PCE entonces por razones tácticas coyunturales.

La Constitución convirtió a los partidos en órganos del Estado, en instrumento fundamental para la participación política. El poder se reparte proporcionalmente entre los partidos y proporcionalmente se eligen a los órganos superiores y de gobierno de la Justicia. El diseño del sistema político dificulta un efectivo control del poder. No se entiende que un partido incumpla las promesas electorales a pesar de obtener la victoria por mayoría absoluta, pero esto se explica por la lógica del consenso que lo impide; bien es cierto que algunos partidos no tienen reparos para implantar las medidas políticas que consideran oportunas cuando obtienen la mayoría absoluta, sobre todo cuando estas políticas se encuadran dentro de la ideología hegemónica socialdemócrata. Los partidos actúan como cuerpos de funcionarios en el Estado burocrático, financiados por los impuestos de los españoles; se comportan como facciones de un único partido de ideología socialdemócrata, lo que no impide que una facción desee ocupar el poder de manera exclusiva, o que surja un partido con vocación totalitaria de conquista del poder. Las reglas de juego lo favorecen, y hasta los partidos más grandes pueden desear que surja un partido así para movilizar el voto del miedo o debilitar al contrario mediante la fuga de votos.

La Transición trajo la democracia, se sentaron las bases del sistema político español, las reglas de juego. Reaparecieron fuerzas hasta entonces ausentes o débiles. La democracia ha permitido progresar en diferentes áreas: políticas, sociales, etc. Pero ha producido efectos negativos, incorregibles si no se asume la necesidad de la autocrítica. Estos efectos son consecuencia del funcionamiento democrático bajo estas reglas de juego y el despliegue de esas fuerzas durante los últimos cuarenta años: la corrupción desmedida; la ineficaz fiscalización de las acciones de los gobernantes y representantes; los nacionalismos que pretenden la secesión o los extremismos ideológicos que conciben la democracia como una vía para llegar a su democracia popular, a su democracia socialista o a las nuevas versiones de democracia de reminiscencias sudamericanas, que no son sino, todas ellas, dictaduras disfrazadas.

 

[1] Cortes Españolas, Diario de las Sesiones del Pleno, Sesión celebrada los días 16, 17 y 18 de noviembre de 1976.

[2] «Impact of Greek referendum on monarch in Spain», cable 1974MADRID07781_b, Public Library of US Diplomacy, WikiLeaks.org

[3] «Catalonia: a problem for Government and Opposition», cable 1976MADRID06877_b, Public Library of US Diplomacy, WikiLeaks.org.