EUROPA NECESITA DE UNA NUEVA ESTRATEGIA GLOBAL*

La Estrategia Europea de Seguridad (EES) de 2003 ha perdido sintonía con el nuevo escenario internacional. La EES, Una Europa segura en un mundo mejor, nació en un contexto de éxito que se inicia con el fin de la Guerra Fría y concluye con la estabilización de los Balcanes y la incorporación de los países Bálticos. La vocación la Unión Europea (UE) de ser a force for good, expresada por Javier Solana (Barbé et al. 2014:26), que constituyó la inspiración de las instituciones para la seguridad y la cooperación, ha perdido interés internacional debido a la pérdida de relevancia geopolítica de Europa por la transferencia de poder hacia países emergentes y en una UE en crisis.
LA UE COMO SISTEMA DE POLÍTICA EXTERIOR
El carácter híbrido de agente y estructura, hace que el policy-making de la UE (agente) se vea dificultado en ocasiones por las relaciones de los estados miembros en el sistema internacional (estructura). En una primera aproximación sobre la profundización institucional, se ponen de manifiesto las visiones integracionista e intergubernamentalista. La primera se considera condición necesaria para una acción colectiva eficaz. La lógica intergubernamentalista domina las políticas no integradas como Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Política Exterior de Seguridad y Defensa (PCSD), lógica fortalecida por la unanimidad como mecanismo de decisión. Todo ello sin perjuicio de la bruselización de la PESC y la PCSD, mediante la creación de estructuras políticas y militares permanentes, como el Comité Político y de Seguridad (PSC), el Comité Militar de la UE (EUMC) y el Estado Mayor de la UE (EUMS).. Esta situación ha provocado que la actuación de la UE en el sistema internacional, obedezca a una lógica intergubernamentalista pura, debido a la ausencia de mecanismos para llevarla a cabo de manera efectiva.. No obstante, la profundización institucional debiera verse aumentada por la influencia recíproca de élites nacionales socializadas en el marco de la UE, sobre las que descansan las políticas exteriores de los estados, conduciendo hacia una forma común de hacer política exterior.

LA DIFERENCIA DE UNA DÉCADA
La EES, diseñada para una UE con 15 miembros, empieza a ser disfuncional para una Unión cuya ampliación a 28 ha cambiado la estructura de su vecindario, en el que las relaciones se han hecho más complicadas. La crisis migratoria, la inestabilidad generada en Oriente Medio, Norte de África y Sahel, a causa del terrorismo islamista, así como una Rusia que vuelve por sus fueros imperiales, complican las relaciones exteriores de una «Europa genéticamente introvertida» (Torreblanca 2011:19). Una Europa que ha virado del intervencionismo liberal de la Responsabilidad de Proteger legitimado por Naciones Unidas, al antiguo principio de no injerencia, con las capacidades de la PCSD comprometidas por el descenso presupuestario debido a la crisis económica y el resurgimiento de los intereses nacionales, reflejo de una sociedad más alejada del proyecto europeo.
El Tratado de Lisboa supone una apuesta política por la acción exterior que, aún sin dar los resultados esperados, significa un salto cualitativo en el actorness de la Unión. El éxito de la figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, está condicionado por la disponibilidad de una verdadera estrategia global capaz de responder al contexto para el que la actual ha quedado obsoleta, así como de la voluntad política e implicación de los estados miembros.
Los límites de la EES se exponen mediante seis dilemas sobre los que los líderes europeos habrán de reflexionar para elaborar una respuesta adecuada al nuevo contexto estratégico, priorizando sus objetivos.
LOS NUEVOS SEIS DILEMAS
El poder blando en la era del despertar político
El llamado «despertar político» descrito por Zbigniew Brzezinski, constituye un desafío al gobierno de las viejas élites en países como Brasil, Argelia, Túnez, Egipto, Siria y Turquía. Pero este surgimiento del activismo político ciudadano no se dirige hacia la democracia, al menos de corte occidental, cuyos valores y principios defiende la UE. El resultado es el choque con la opinión pública, que ve en los valores occidentales una suerte de neocolonialismo. La búsqueda de valores en el background identitario de estos países ha permitido la ganancia de poder de opciones radicales.
La exitosa política exterior europea basada en el poder blando de hace una década está siendo contestada en varios frentes. En Oriente Medio, la competición por la influencia de la región de Arabia Saudí, Irán, Qatar y Turquía, están desplazando a la UE. En África, a pesar de la colaboración de la Unión Africana en asuntos como Mali y Somalia, la política europea respecto de Libia ha sido duramente criticada. El intento de extensión de los valores europeos hacia el este ha retornado a Rusia al modelo de enfrentamiento de la Guerra Fría, proponiendo la creación de la Unión Euroasiática con las antiguas repúblicas soviéticas.
Apalancamiento de la ayuda al desarrollo y asistencia económica.
El uso de la ayuda al desarrollo, condicionada a reformas democráticas, está fracasando como medio de hacer política exterior. El hecho de ser el primer donante internacional de ayuda al desarrollo, ha provocado el apalancamiento de activos europeos en Ucrania y muy especialmente en Oriente Medio y Norte de África. La inversión extranjera directa de China en la República Democrática del Congo, no sujeta a las exigencias de gobernanza de las ayudas europeas, ha eclipsado más de una década de trabajo. Estos reveses en un contexto de crisis económica, llevan a plantearse la priorización de la ayuda, destinándola a evitar que estados débiles o fallidos se conviertan en bases para el terrorismo y el crimen organizado, así como facilitar el desarrollo de economías en crecimiento.
Multilateralismo eficaz en un mundo neo-westfaliano
El multilateralismo eficaz es la piedra angular de la EES, pero al igual que ella, necesita ser revisado y reeditado. En primer lugar hay que tener en cuenta el actorness de la UE, y si los otros agentes del sistema internacional lo perciben y en qué sectores tiene relevancia. El realismo le niega la condición de actor internacional a la UE, lo que fue puesto de manifiesto con la costosa consecución del status de observador plus en la ONU. Las instituciones internacionales han sido desafiadas con éxito por parte de los emergentes en una clara estrategia de contención de occidente. La crisis afecta al mismo Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, donde China y Rusia han rehusado la cooperación en crisis de primer orden como la de Siria.
La pérdida de influencia en el Fondo Monetario Internacional (FMI), y el bloqueo de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en la Ronda de Doha, han convertido a Europa en un problema a resolver. De poco o nada ha servido el intento de los líderes europeos de facilitar la asimilación de China en las instituciones de Bretton Woods. La respuesta por parte de los BRICs (Brasil, Rusia, India y China), ha sido el intento de acorralamiento de la influencia occidental. En un entorno de fuerte carácter westfaliano el multilateralismo, tal y como lo entiende la UE, va a resultar cada vez menos eficaz. Esto no quiere decir que deba abandonarlo, sino reeditarlo en una vía mucho más pragmática mediante alianzas a corto y medio plazo. Así como ser capaz de ofrecer una alternativa cuando Naciones Unidas se vea bloqueada ante una crisis.

Intervencionismo en tiempos de austeridad y fatiga
La baja popularidad de la misiones en el exterior en una atmósfera de crisis, dificultan la detención de la erosión de las capacidades militares de la UE, como consecuencia de la contención presupuestaria. Resulta difícil transmitir a la opinión pública la necesidad de atender las exigencias de los compromisos con la OTAN y la UE. La impopularidad de la inversión en defensa se suma la dificultad de la toma de decisiones basadas en el principio de Responsabilidad de Proteger. Este principio no puede ser aplicado por el bloqueo del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas por parte de China y Rusia, impidiendo la legitimación de acciones basadas en él. La reticencia europea a las intervenciones militares exteriores, lleva al desarrollo de misiones con planeamiento occidental y fuerzas locales, en un contexto proporcionado por organizaciones regionales como la Unión Africana, que legitimen la intervención. La concepción de un poder blando capaz de imponerse por la evidente superioridad de sus principios y valores, podría considerarse un ejercicio de ingenuidad de la PESC. El ejemplo lo encontramos en las palabras de Catherine Ashton : «… la fortaleza de la UE proviene de su capacidad de imponerse […] del hecho de que su apoyo a los derechos humanos y el desarrollo es desinteresado» (Ashton, Catherine «A World built on co-opercation, sovereignty, democracy and stability», SEAE, 25 de febrero de 2011. Citado por Torreblanca, José I.). La cuestión subyacente es la reticencia europea a tomar parte en operaciones «fuera de área» con el despliegue de fuerzas sobre el terreno, algo que limita el potencial estratégico de la UE. Esta actitud ha sido definida como la vocación de ser un «Japón Europeo», subsidiario de unas capacidades militares de los Estados Unidos, quienes están más interesados en adquirir profundidad estratégica en la región Asia-Pacífico.
Vínculo Transatlántico y la desconexión con los Estados Unidos
La estrategia estadounidense pivota sobre el Pacífico virando hacia la conducción de operaciones basadas en drones, fuerzas especiales y ciberdefensa desde la retaguardia. No se plantea en el horizonte próximo misiones de gran proyección estratégica de fuerzas expedicionarias y de larga duración. Aunque la Administración Obama vuelve a mirar hacia Oriente Medio como área de interés estratégico, no parece que vaya a priorizar esta región sobre Asia, por lo que Europa deberá asumir la responsabilidad de solucionar sus propios problemas en la región. La solución de la crisis del Vínculo Transatlántico pasa por el desarrollo de capacidades genuinamente europeas, que le permitan contribuir a una OTAN que continúa siendo necesaria. Para ello se hace necesario «tener en cuenta el Concepto Estratégico de la OTAN de 2010, identificando las nuevas amenazas y que continúe el desarrollo de capacidades civiles propias» (Rubio Damián 2012:8).
Poder económico y estrategia en Asia
La visión de Asia debe ampliarse más allá de los objetivos meramente económicos y de la creencia en la inevitable adopción del modelo europeo de integración, cuyo éxito es producto de unas circunstancias particularmente excepcionales de la historia de Europa. El incremento del gasto militar en la región Asia-Pacífico, las tensiones nacionalistas y los contenciosos territoriales reclaman un interés más allá de los parámetros del mercado. La compra de activos europeos en crisis por parte de China, crea grietas que sólo podrán reparase con mas coherencia interna. Aunque Europa comparte intereses con los Estados Unidos en Asia, debe desarrollar sus propias ideas sobre la seguridad en colaboración con la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN).

CONCLUSIONES
En el entorno de cambio internacional, es necesaria una reflexión sobre cómo Europa puede disponer de un actorness de impacto. Aunque la crisis financiera y del euro la mantienen alejada de esa posibilidad, no puede declinar esa responsabilidad. El EFCR (European Council on Foreign Relations ) ha concluido que las élites de política exterior y de seguridad europeas están preocupadas por las nuevas amenazas y desafíos que constituyen la crisis financiera, la inseguridad energética, el cambio climático y la inmigración ilegal. La convergencia económica no ha implicado una convergencia en política exterior debido a la diversidad de intereses de los estados miembros por áreas geográficas. Se necesita de una verdadera convergencia en los planes de defensa, así como presupuestarios para evitar duplicidades, brechas de capacidades e in-coherencias de los programas nacionales. La naturaleza intergubernamental de la PESC, unida a diferentes prioridades, «constituye un considerable obstáculo para el desarrollo de una verdadera cultura estrategia» (Margaras 2010:7), ya que las decisiones en el campo de la PCSD se toman por unanimidad. Para evitar el bloqueo en las decisiones de la PESC y la PCSD, el Tratado de Lisboa prevé el mecanismo de la abstención constructiva (en su artículo 31, no estando obligado un estado miembro a sumarse a la decisión, pero no podrá llevar a cabo acciones que la obstaculicen). Deberá alcanzarse un consenso en el que tantos miembros con intereses tan diferentes, se sientan comprometidos y doten del poder suficiente al Alto Representante para hacer frente a los nuevos desafíos. Este consenso es imprescindible para el desarrollo de una «operatividad que diferenciase intereses, retos, riesgos y amenazas en base a los cuales se establecieran los objetivos estratégicos de una nueva EES» (Rubio Damián 2012:10).
En cuanto a la seguridad existe una verdadera «cacofonía», una suerte de menú de estrategias de seguridad nacionales, en las que podemos distinguir múltiples grupos. Los verdaderamente «estrategas» (Reino Unido y Francia); aquellos de vocación «globalista», sujetos a los vaivenes del poder e inconscientes de sus consecuencias; «localistas» cuya preocupación estratégica no está más allá de sus fronteras nacionales; los «abstencionistas», que abandonan los asuntos de seguridad en manos de otros, y los «drifters», con una estrategia completamente obsoleta. Se necesita de una verdadera convergencia en los planes de defensa de los estados miembros, así como de sus planes presupuestarios, para evitar las duplicidades, la brecha de capacidades y la incoherencia de los programas nacionales de defensa.
La cultura estratégica europea se encuentra en proceso de construcción y es imprescindible su desarrollo para la continuidad de un proceso que, discretamente, ha empezado a producir resultados positivos en el campo de la seguridad y defensa. En definitiva, una verdadera cohesión de los esfuerzos guiados por el contexto de la política exterior en el que verdaderamente se promuevan los valores e intereses europeos. Debe tener correctamente ponderados los esfuerzos de las tres «D», diplomacia, desarrollo y defensa, sin caer en el error lógico de que la reducción en la «d» de defensa, potencia las «d» de la diplomacia y el desarrollo. Sin poder militar difícilmente se puede ejercer influencia alguna sobre el desarrollo. Y la diplomacia se transforma en retórica.
La UE tiene la capacidad de ser una potencia, diferente estructuralmente de las otras, pero con un peso decisivo en el sistema internacional. Es precisamente su arquitectura dual de agente y estructura, lo que le impide desplegar su todo su potencial de actor internacional. Las dificultades de articulación de la Unión son relativamente sencillas de sortear a través del desarrollo institucional de la PESC y PCSD en contenido y capacidades.
*DENNISON, S./ GOWAN, R./ KUNDNANI, H./ LEONARD, M./ WITNEY, N.: Why Europe needs a New Global Strategy. Londres, European Council on Foreign Relations, 2013.
BIBLIOGRAFÍA
•Barbé, E. et al: «La Unión Europea en las Relaciones Internacionales. Debates para el análisis», en Barbé, E. (dir.), La Unión Europea en las relaciones internacionales, Madrid, Tecnos, 2014, pp. 17-31
•CONSEJO EUROPEO: «Una Europa segura en un mundo mejor. Estrategia Europea de Seguridad» (2003), (en línea) [Fecha de consulta 8.2015] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIES.pdf.
•Dennison, S. et al: Why Europe needs a New Global Strategy. Londres, European Council on Foreign Relations, 2013. http://www.ecfr.eu/page/-/ECFR90_STRATEGY_BRIEF_AW.pdf
•Margaras, V. «Common Security and Defence Policy and the Lisbon Treaty Fudge: No common strategic culture, no major progress». Bruselas, en European Policy Institute Network, Working Paper, nº 28, 2010.
•Rubio Damián, F. «Necesidad de una Estrategia Europea de Seguridad». Revista Ejército nº 860. Madrid: Ministerio de Defensa, 2012.
•Torreblanca, José I. «La fragmentación del poder europeo». Barcelona: Icaria, 2011.