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Los Pactos por México (2014) y los Pactos de la Moncloa (1977)

Los Pactos por México (2014) y los Pactos de la Moncloa (1977)
1. INTRODUCCIÓN
El contenido de la presente ponencia es una exposición de cómo se negociaron los Pactos de La Moncloa en España, 1977, y qué efectos tuvieron en la economía de un país que por entonces retornaba a la democracia tras una larga dictadura. Para a continuación, hacer un análisis del Pacto por México (2012), apreciando sus principales principios y compromisos. Con una comparación final entre ambos proyectos.
Con ese enfoque, y como sucede en cualquier evolución económica, iremos tomando nota de que las políticas ideadas para, de una u otra forma, compensar y encauzar el ciclo económico y tratar de resolver una serie de problemas. En ambos casos, con plataformas de diferentes fuerzas políticas, a fin de superar situaciones que de otra manera podrían agravarse y llevar a situaciones irreversibles.
2. EL CAMBIO ECONÓMICO DE CARA A LA DEMOCRACIA EN ESPAÑA
A partir del 15 de junio de 1977, primeras elecciones generales democráticas, en España, las cosas cambiaron políticamente de manera radical. Pero en lo económico, hasta los Pactos de La Moncloa de octubre de ese año, no hubo transformaciones en verdad relevantes. Estaba aún viva la herencia económica del franquismo, como el autor de esta ponencia puso de relieve en el prólogo a la 14ª edición de su libro Introducción a la Economía Española , donde tras un análisis de la evolución de la crisis energética-industrial-financiera desencadenada a partir de 1973, llegaba a la conclusión de que para mejorar la situación económica en España era necesario :
— Obtener la confianza de las fuerzas sociales y políticas mayoritarias con la democratización de las instituciones.— Defender el poder adquisitivo de las rentas del trabajo para mantener el consumo y no caer en la recesión.— Impulsar la inversión pública productiva con efectos multiplicadores, en toda una serie de sectores deficitarios de servicios.— Luchar contra la inflación, vía liberalización de mercados.
Naturalmente, tras el 15-J-1977, algo tenía que hacer el nuevo Gobierno Suárez de la Unión de Centro Democrático (UCD): así es como surgió, el 11 de julio de 1977, una «Declaración programática», planteando, desde una posición nada pactista, la puesta en marcha de un Plan de Urgencia Económica. Del cual ya se había tomado la decisión más urgente: la devaluación de la peseta en un 19,7 por ciento; al pasar el fixing del Banco de España de 70,09 a 87,33 por dólar. Una operación inevitable, en razón al fuerte proceso inflacionista, y una primera muestra de lo que en aquellos tiempos empezaría a llamarse devaluaciones competitivas.
En la Declaración Programática del gobierno del 11 de julio, había lagunas importantes, que fueron objeto de crítica pública inmediata. Y así se lo manifestamos personalmente al Presidente Suárez y su equipo días después; en una sesión de trabajo celebrada en La Moncloa, que pasamos a referir.
3. ENTREVISTA PCE/GOBIERNO SUÁREZ DEL 13.VII.1977 Y COMISIÓN DE ECONOMÍA DEL CONGRESO (27.VIII.77)
En representación del Partido Comunista de España (PCE) en aquella sesión del 13.VII.77, fuimos a la residencia del Presidente del Gobierno en el palacio de La Moncloa, Santiago Carrillo (Secretario General del partido), el diputado Tomás García (Juan Gómez en su nombre de activista durante la clandestinidad) y yo mismo, también en mi calidad de diputado. En tanto que Suárez estuvo acompañado por Enrique Fuentes Quintana (Vicepresidente del Gobierno para Asuntos Económicos) y Manuel Jiménez de Parga (Ministro de Trabajo).
Cuando entramos en el despacho del Presidente Suárez, se nos acogió con gran cordialidad, discurriendo la reunión en el mismo tono, no obstante las notorias discrepancias que sobre la política económica a seguir fueron haciéndose patentes.
Las observaciones que el autor de esta ponencia hizo por entonces sobre los proyectos del gobierno, las llevaba sintetizadas en un breve documento, en el cual se ponía de relieve que en el Plan de Urgencia Económica del Gobierno del 11 de julio predominaba el cortoplacismo, con el claro propósito de situar los ingresos salariales por detrás de los precios; a base de congelar salarios durante 1978 en un nivel del 17 por 100 sobre el año anterior, cuando se suponía que los precios subirían el 26 por 100 en 1977 y no menos del 22 en 1978. Se trataba, pues, de una minoración potencial del poder adquisitivo; algo poco conveniente en democracia restaurada. Pero, desde luego, ese no fue el único punto considerado en la conversación en La Moncloa: una a una fuimos repasando las diferentes cuestiones planteadas por el Gobierno con las siguientes ideas:
— El PCE estaba decidido a colaborar en la solución de la grave situación económica del país.— Era necesario un consenso sobre política económica, renunciando a un enfoque unilateral del lado del gobierno, para superar los tiempos autoritarios.— Mantener el poder adquisitivo de los salarios y aumentar los más bajos, así como las pensiones más reducidas.— Luchar de forma decidida contra el paro, recurriendo a la inversión pública.— Prestar mayor atención a los problemas de la pequeña y mediana empresa.— Atender con urgencia a las dificultades de la agricultura, la pesca y otros sectores en situación muy delicada.— Plantear el conjunto de reformas económicas. Para en vez de un plan de estabilización, ir a un verdadero plan de saneamiento y recuperación de la economía española.
En cierto modo, al gobierno de Suárez le hicimos un primer diseño de lo que luego serían los Pactos de la Moncloa, como proyecto global socioeconómico; en vez de unas simples medidas de urgencia. Con una serie de ideas que desde el PCE se expusieron por el autor de esta ponencia, al objeto de transformar los criterios convencionales de política económica, a fin de sentar los cimientos de un desarrollo económico alternativo al modelo autoritario de la larguísima era de Franco.
En esa dirección, en la primera sesión de la Comisión de Economía del Congreso de los Diputados (27 de julio de 1977), el autor de esta ponencia (ya se ha dicho, diputado al Congreso; desde las elecciones del 15 de junio de 1977), apuntó once líneas de transformación estructural de análogo tenor al que luego serviría para diseñar las bases de los Pactos de La Moncloa:
— Código de derechos de los trabajadores, reconociendo los de huelga, reunión sindical, e inmunidades de los representantes sindicales elegidos.— Transformación democrática de la agricultura para lograr una mejor distribución de la propiedad de la tierra.— Mayor intervención pública en el sector energético, en línea con lo que era normal en una serie de países de Europa occidental.— Democratización del desarrollo industrial, dando un papel protagonista al sector público.— Mayor atención al sector exterior, intensificando las relaciones comerciales con todos los países.— Reforma fiscal progresiva y suficiente, tanto para redistribuir la carga tributaria con equidad entre los ciudadanos, como para conseguir un sector público no inflacionista.— Remodelación de la Seguridad Social con el cambio en el sistema de financiación, asumiendo el Estado progresivamente su mantenimiento al menos parcial; y por entero de la sanidad, yéndose a la unificación en un solo régimen general, e introduciendo asimismo una mejor organización.— Reestructuración del sector financiero, reforzando el control del Banco de España sobre la banca privada, con un papel más importante para las cajas de ahorro previa su democratización.— Especial esfuerzo en investigación científica y tecnológica, a fin de disminuir la casi increíble dependencia del exterior, reformando el Consejo Superior de Investigaciones Científicas.— Desarrollo de un nuevo urbanismo al servicio de la vida cotidiana de pueblos, barrios y ciudades; con nuevos métodos de expropiación del suelo urbano y urbanizable; haciendo uso de los derechos de tanteo y retracto de la Administración General del Estado y de los municipios en las transacciones privadas.— Por último: una planificación democrática al servicio de los grandes intereses generales.
En resumen, en planteamientos como los indicados, se recogía todo un repertorio de cambios necesarios, imprescindibles para readaptar el modelo económico heredado del franquismo al nuevo marco político resultante tras las primeras elecciones democráticas del 15-J de 1977. En la idea preconizada por el PCE de ir a un Gobierno de Concentración Nacional, o por lo menos a una política de ese mismo signo. Y tal fue, precisamente, el sentido de los Pactos de La Moncloa, en los que se recogieron, desde el inicio, todos esos y otros temas.
4. LA LEY DE MEDIDAS DE URGENCIA DE LA REFORMA FISCAL (MURF)
Abrimos ahora un paréntesis para apreciar que precisamente a efectos de compensar el creciente deterioro de la situación económica general, durante el cálido verano de 1977, el Congreso de los Diputados recién salido de las urnas, trabajó activamente en una ponencia para la elaboración de la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Fiscal (MURF), de la que formó parte el autor. Y así las cosas, tras una serie de encuentros en la ponencia MURF, hubo el debate en Comisión y en el Pleno del Congreso, para transformar nuestro trabajo en una Ley redefinidora del impuesto de la renta de las personas físicas (IRPF), de previsión del nuevo Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), y también de la creación del impuesto sobre el patrimonio.
En el palacio de la Carrera de San Jeronimo nos reuníamos los diputados de la ponencia: Jaime García Añoveros por UCD, Baldomero Lozano por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), Laureano López Rodó por Alianza Popular (AP), y Ramón Tamames, por el PCE. Fue un trabajo compenetrado, que permitió sentar las bases de la nueva fiscalidad española, acogida que fue por la ciudadanía con el máximo respeto, a pesar de las nuevas previsiones fiscales eran claramente de una fuerte alza recaudatoria; «para financiar la democracia» se decía. Y el caso es que llegada la campaña del IRPF de 1977, ya en el año 1978, se formaron largas colas ante las sedes provinciales del Ministerio de Hacienda para presentar las declaraciones, hechas con más corrección que nunca.
Esa fue una muestra, alentadora, de que la democracia empezaba a incidir en el comportamiento de los españoles y, marcadamente en cuestión siempre tan vidriosa como la fiscal. Aunque también, ciertamente, influyó la circunstancia legal de la supresión del secreto bancario, que hasta entonces hacía de cualquier cuenta corriente o a plazo un arcano para el Tesoro. Con la posibilidad, en caso de no pago de los impuestos, de acabar en la cárcel; algo inusitado hasta entonces en la legislación fiscal de los españoles.
5. EN LA SENDA HACIA LOS PACTOS DE LA MONCLOA (PM)
A lo largo de los meses de agosto y septiembre de 1977, los problemas económicos se agudizaron: más inflación, más paro, grandes empresas, incluso del Estado, sin posibilidad de afrontar sus deudas declarándose en suspensión de pagos para evitar la quiebra; protestos masivos de letras de cambio, y miles y miles de pequeñas y medianas empresas en la incertidumbre de la supervivencia. Eran las consecuencias sumadas, de la crisis energética de 1973/74, más las incertidumbres sobre el futuro político del país; dejándose sentir además los efectos de tres largos meses sin criterios económicos claros y efectivos por parte del Gobierno. Por todo ello, cada vez se apreciaba más la necesidad de actuar efectivamente.
A los efectos indicados, fue todo un antecedente lo que estaba sucediendo en Italia, donde en análogo trance de profunda crisis económica, el nuevo jefe de Gobierno, Giulio Andreotti, supo promover un cierto consenso del gobierno, con la mayor parte de la oposición; llegando incluso, a los propios comunistas. Y sobre ese antecedente Andreotti, citaré al técnico comercial del Estado –y por entonces consejero económico en la Embajada de España en Roma—, Fernando García Martín, quien en el verano de 1977 mantuvo un intenso flujo de información con el vicepresidente del Gobierno para Asuntos Económicos, Enrique Fuentes; a quien facilitó información sobre lo que en Italia estaba haciéndose para alcanzar el ya referido pacto económico de ámbito nacional.
En tales circunstancias, amenazadoras de quebrar el primer entusiasmo democrático por la cuestión económica, empezó a prosperar la tesis de que era necesario algún tipo de pacto para aunar fuerzas y afrontar la dura realidad. A lo cual contribuyeron las primeras conversaciones Gobierno/centrales sindicales, en las que Enrique de la Mata Gorostizaga, Ministro de Relaciones Sindicales —muerto pocos meses después de un cáncer devorador—, hizo un inteligente papel, rechazando cualquier propósito de ir, sin más, a una congelación de salarios.
En esa atmósfera de inquietud, se produjeron ciertos apoyos importantes a las tesis de que era necesario alguna forma de concertación. Concretamente, del lado gubernamental, del ministro de Hacienda, Francisco Fernández Ordóñez, quien expuso sus ideas en declaraciones el 23 de septiembre de 1977 en el diario ABC en los siguientes términos:
Los problemas económicos sólo son solubles dentro de un cuadro político que permita hacer eficaces las respuestas técnicas… Creo que la situación es suficientemente grave, como para que intentemos conseguir los principales efectos del gobierno de concentración, sin asumir sus evidentes costes políticos.
Ordoñez se refería al Gobierno de concentración propuesto por Santiago Carrillo, Secretario General del PCE, que en este punto encontró un apoyo muy expresivo. Y así las cosas, a primeros de octubre, el Presidente del Gobierno, Adolfo Suárez, convocó a La Moncloa a los representantes de todos los partidos políticos del Parlamento, a fin de entablar conversaciones sobre la situación económica. Fue una decisión importante para superar el impasse político. Lo que confirmó a Suárez como el primero y gran estadista de la transición.
El impacto del anuncio de que habría negociación, fue sencillamente extraordinario, y en los días siguientes, en los medios no se hablaba de otra cosa. Y en el inmediato fin de semana —el sábado 8 y el domingo 9 de octubre, de 1977—, en las entradas y salidas que el autor de esta ponencia hubo de hacer en el Palacio de La Moncloa –y permítaseme referir desde aquí los hechos en primera persona, para facilitar la narración—, siempre había en el porche una nube de periodistas provistos de sus magnetofones, flashes, cámaras de televisión, blocs de notas… Todos querían saber cómo iban las conversaciones, y algunos de ellos, animaban a llegar a un acuerdo.
– ¡Ramón, a ver si ponéis al gobierno a trabajar…! ¡Que la gente no identifique democracia con más paro y más dificultades económicas que antes…!
En mis salidas nocturnas con mi mujer a cenar o al cine, las preguntas sobre qué iba a pasar eran continuas. Nos paraban en la calle, o nos abordaban en el descanso entre el NO-DO (el documental de noticias del Estado que apenas duró un año más) y la película principal:
– ¿Cómo va la cosa, Ramón? Si lo conseguís… ¡Premio!
En el aire había una gran esperanza. Se nos miraba a los negociadores reverencialmente. Éramos los parlamentarios, los nuevos designados del pueblo, que se aprestaban a brindar soluciones a un país que en pleno cambio político se encontraba en su peor momento económico.
Años después, he vuelto a ver la documentación audiovisual de aquellos días, en la que aparece un Ramón Tamames con pelo muy poblado, aire juvenil, y moviéndose con agilidad en el escenario. Y la verdad es que a veces hasta me han conmovido esas imágenes.
– ¿Ese era yo? ¡Qué joven, y cuántas responsabilidades nos echamos encima…! –y hasta llegue a pensar, y perdonen la inmodestia—: Creo que supimos asumirlas…
6. CÓMO SE NEGOCIARON LOS PM
La primera sesión de los Pactos, con prácticamente la asistencia de todo el arco parlamentario (Alianza Popular, UCD, PSOE, PCE y los nacionalistas de CiU y PNV), se celebró en la mañana del sábado 7 de octubre de 1977 en La Moncloa, y arrancó con el examen del informe de 101 páginas preparado por el vicepresidente del Gobierno para Asuntos Económicos, y por ello mismo conocido como Documento Fuentes Quintana; a modo de programa de saneamiento económico financiero a corto, y en el que figuraban algunas de las que después serían contrapartidas a largo plazo.
Ese papel lo debatimos punto por punto, incorporando al esquema inicial una serie de cuestiones importantes propuestas por los diferentes grupos políticos y sobre todo el PCE. Almorzamos en el propio Palacio, y por la tarde seguimos con los debates. De manera que al día siguiente, domingo 8 de octubre, al finalizar la mañana, ya parecía que sería posible sentar las bases del futuro acuerdo.
Tras el largo debate mantenido en la mañana del domingo 8.X.77, nos dispersamos por varios salones de la planta noble del palacio, incluida la sala del consejo de ministros; para hablar en círculos más reducidos y tomar un breve refrigerio tipo buffet. Después vino una pausa, sin que nadie supiera muy bien qué haríamos a continuación. Y fue en ese lapso de indecisión, cuando al pasar por una de las áreas del salón principal del Palacio, vi al Presidente del Gobierno, Adolfo Suárez hablando tranquilamente con el Secretario General del PCE, Santiago Carrillo. Suárez me hizo señal de que me acercara:
– Y ahora, Ramón, ¿qué vamos a hacer? –preguntó Don Adolfo con la mayor naturalidad, y con un Carrillo visiblemente complacido por el buen papel que íbamos haciendo el PCE en la negociación.
– Muy sencillo, Presidente: a mi juicio lo mejor sería elaborar un esquema muy escueto de lo tratado, de los temas suscitados por la ponencia, y de los muchos otros que fueron surgiendo en la discusión. Y con esas bases, en los próximos días se elaboraría el repertorio detallado de las medidas a aplicar para reanudar el desarrollo económico de este bendito país en mejores condiciones.
– Eso está bien –dijo el presidente sonriendo, con el pleno asenso de Carrillo—. Así que, manos a la obra… ¿Cómo lo vais a hacer? ¿Por qué no os ponéis de acuerdo José Luis Leal [Director General de Política Económica] y tú y preparáis ese resumen?
– Perfecto, Presidente: ahora busco a José Luis, localizamos a una secretaria, y le dictamos el papel de síntesis…
– Pues ¡hala! –dijo Suárez—, que no tenemos mucho tiempo… la tarde se nos está echando encima…
En no más de un minuto localicé a José Luis Leal y le puse al corriente de lo hablado con Suárez, y él enseguida agenció un despacho y encontró a una secretaria, que se revelaría de lo más experta. Y juntos los tres hicimos la síntesis de la larga sesión de debate.
Así fue quedando la cosa, con la secretaria de lo más diligente, manejando con gran habilidad su moderna máquina electrónica IBM, de gran capacidad con memoria incorporada y ya con posibilidades de corrección sobre la marcha. De tal manera que en poco más de una hora concluimos el escrito, del cual se hicieron inmediatamente fotocopias para llevar a la mesa del plenario. Allí, ante la mirada complacida del Presidente Suárez, expusimos el trabajo realizado, y se hicieron algunas pequeñas correcciones. De manera que el documento resultante fue la base de los Pactos de La Moncloa.
– ¿Y cómo llamaremos este principio de acuerdo? – preguntó Suárez, con ganas de ir terminando la sesión que ya se había prolongado bastante en la tarde del segundo día. Y antes de que nadie pudiera decir nada, Felipe González que tenía más ganas de finiquitar la jornada que el propio Presidente, dijo de manera resuelta y con un cierto deje de sequedad:
– Pues sencillamente, Programa de Trabajo…
– Así quedará… – ratificó Suárez.
Acto seguido, desde el PCE, Carrillo propuso que hubiera una comisión de seguimiento de los Pactos, pero González, que no parecía muy exultante por los acuerdos en perspectiva, que le quitaban el protagonismo a que aspiraba, emitió otra de sus lapidarias frases que tanto le gustaban por aquellos sus entonces años aún muy juveniles (sólo 35 años de edad):
– Nada de comisiones de seguimiento. Ya va a funcionar una ponencia dentro de la Comisión de Economía del Congreso y con eso basta.— Y enfatizando más, agregó—: ¡Ahora, que el Gobierno gobierne!
Con breves frases para dar las gracias y como despedida, el Presidente Suárez levantó la sesión. Así nació la base de los Pactos de La Moncloa, en un atardecer de otoño, con el paisaje velazqueño de fondo en los jardines de palacio, divisables desde el jardín. Desde pocos meses antes, La Moncloa era la flamante residencia del Presidente del Gobierno con más clarividencia que ha tenido España; con una visión integradora, que en vez de llevar agua al molino de su partido o de sus intereses tuvo el buen criterio de convocar a todos al consenso.
Sobre la base del «Resumen de Trabajo» del domingo 9 de octubre, continuaron las conversaciones los representantes del Gobierno y del resto del arco parlamentario, a nivel de comisiones especializadas. Y gradualmente fue alcanzándose efectivamente el consenso con todo detalle. Y tras muchas horas de negociación, los acuerdos se firmaron el 25 de octubre, para finalmente someterlos a debate en el Congreso de los Diputados en forma de moción, que fue aprobada por unanimidad el 27.
7. EL CONTENIDO DE LOS ACUERDOS: MODERACIÓN SALARIAL Y REFORMAS
A corto plazo, el propósito de los Pactos de la Moncloa no era otro que sanear el sistema económico, para lo cual el primer objetivo era contener la inflación que tan duramente incidía sobre la inversión y el empleo. Con esas finalidades, en los acuerdos se previeron para 1978 determinadas cotas de expansión en las variables básicas, todas ellas —excepto las pensiones y las inversiones públicas— por debajo de las previstas para 1977; previéndose que desde la inflación prevista para 1977, del 26 por 100, podría pasarse a un nivel del 22 en 1978. Esa intención de desacelerar la inflación tuvo como principales ajustes a realizar, el freno de la masa monetaria, de la expansión del crédito, y del gasto del Estado y de la Seguridad Social.

Las acciones que el Gobierno había de desarrollar a corto plazo, se resumieron en cuatro grupos, referentes a presupuestos, política monetaria, precios y rentas, y empleo.
– Presupuestos del Estado y de la Seguridad Social. En 1978, el presupuesto del Estado se vio limitado en sus aumentos, a fin de no superar en más de un 21,4 por 100 el de 1977 en los aspectos consuntivos; y en no más del 29,2 por 100 para el total. En el gasto público se dedicó especial atención a la lucha contra el paro, para lo cual el Estado se comprometió a aumentar las inversiones públicas.- Política monetaria. Se trató de reducir la velocidad del alza de los precios, a base de no sobrepasar, como tendencia, el 17 por 100 en el crecimiento de las disponibilidades líquidas: por comparación con una tasa de inflación del 26 por 100 prevista para 1977.- Política de precios y de rentas. El objetivo consistió en que durante 1978 los precios no aumentasen más de un 22 por 100, como promedio, respecto a 1977; esto es, cuatro puntos menos. Y en lo concerniente a los salarios, se fijó el objetivo de que en su evolución se acompasaran a los precios; con la posibilidad, pues, de pactar aumentos de hasta un 22 por 100 de la masa salarial, manteniéndose así la paridad con el crecimiento previsto de los precios, lo que significaba la no pérdida de poder adquisitivo por parte de los asalariados.- Empleo. En lo relativo a empleo, aparte de las observaciones que ya se han hecho con anterioridad, se previeron nuevas normas para permitir la contratación temporal de parados, cuando en el régimen anterior tal sistema no existía para trabajos continuados. Por otra parte, para afrontar un problema de tanta gravedad como el del paro juvenil, se permitió la contratación temporal, hasta dos años, de las personas que no hubiesen accedido nunca a un puesto de trabajo, haciéndose cargo el Estado de la Seguridad Social por un 50 por 100.
La política a corto plazo de saneamiento económico configurada en La Moncloa, se dirigía a restablecer los equilibrios básicos de la economía española. Y como complemento de ella, en los acuerdos de La Moncloa, y en cierto modo como contrapartida a los sacrificios que se pedían a la mayoría de los trabajadores, se inscribió todo un conjunto de medidas de transformación: dentro de la economía de mercado y permitiendo una participación creciente de la sociedad en las decisiones importantes. Tales medidas de transformación profunda se refirieron a:
– La reforma fiscal, en la línea ya comentada al referirnos de la Ley MURF.- En la idea del perfeccionamiento del gasto público hubo toda una serie de decisiones de disciplina presupuestaria y presupuestos base cero para reducir o eliminar los gastos prescindibles.- En política educativa hubo un gran programa de construcciones escolares para asegurar plazas para todos en la educación pública gratuita obligatoria. Aquello fue el inicio de la auténtica expansión que se dio en España a la educación universal y gratuita que superó uno de los grandes lastres heredados del franquismo.- En urbanismo y vivienda se planteó la necesidad de transformar en ingreso público lo que antes iba a especulación del precio del suelo.- En cuanto a la Seguridad Social, el viejo Instituto Nacional de Previsión se dividió en cuatro nuevos institutos: Insalud (sanidad pública del seguro obligatorio de enfermedad); Instituto de la Seguridad Social (INSS) para las pensiones; Inserso, para los servicios sociales; e Instituto de Higiene y Seguridad del Trabajo. Esta disección en cuatro bloques se mostraría, posteriormente, como un gran acierto tanto en lo económico como en lo social y en lo político.- Respecto al marco del sistema financiero se planteó la reorganización del Banco de España y se regularizó la situación de la democratización de las Cajas de Ahorro que no eran cooperativas de crédito, sino instituciones no estatales de naturaleza pública.- En términos de política agraria, y en la tendencia a equipararla a la PAC de la CE, se previó todo un programa de leyes para el campo (arrendamientos, cultivos, tierras ociosas, montes en mano común, precios agrarios, etc.)- En lo concerniente a la energía se abrió la senda a nuevas formas de tarificación, y a la reglamentación de la energía nuclear, con la previsión de crear un Consejo de Seguridad Nacional.- Por último, se planteó la democratización de la empresa pública, con la publicación de un Estatuto para todas las sociedades con participación pública.
De las fórmulas pactadas en La Moncloa se cumplió por entero el programa de moderación salarial y de equilibrios presupuestarios, con el resultado de que la inflación en 1978, en vez de ser el 22 por 100, cayó al 19. De manera que los asalariados vieron aumentar su poder adquisitivo.
En otras áreas de los Pactos hubo avances importantes (crédito, seguridad social, política agraria). En tanto que en otros se produjeron ciertos incumplimientos, así como demoras ostensibles. Eso sucedió, por ejemplo, con el Estatuto de la Empresa Pública, que no llegó a tener vigencia.
En cualquier caso, un Gobierno minoritario, el de la UCD de Suárez, por su voto popular, pudo practicar una importante política de ajuste; en pro de reequilibrar las grandes magnitudes macroeconómicas. Aunque la nula presión por la mayor de las fuerzas políticas de la oposición (el PSOE, que como ya se vio, no quiso ninguna clase de órgano de seguimiento de los Pactos), dejó al Gobierno enteramente libre para hacer no pocas interpretaciones restrictivas en lo referente a determinadas reformas, sobre todo en los temas laborales y agrarios.
Por lo demás, cabe decir que los Pactos tuvieron una gran incidencia psicológica, pues los españoles pudieron apreciar que todas las fuerzas políticas supieron aunar sus esfuerzos (en mayor o menor medida) para consolidar la democracia y hacer la nueva Constitución.
Los Pactos estuvieron vigentes, por así decirlo, en lo que quedaba de 1977 y a lo largo de todo el 78. Pero en enero de 1979, se disolvieron las Cortes para convocar nuevas elecciones generales conforme a la ya promulgada Constitución de 1978. Y el nuevo Gobierno que surgió de ese proceso electoral, se autoconsideró desligado de los Pactos de La Moncloa; si bien es verdad que aún hubo bastante actividad legislativa relacionada con los Pactos, en los sectores agrario, laboral, del crédito, de la energía, etc.
Globalmente, cabe decir que, por su enfoque estructural a medio y largo plazo, los Pactos de La Moncloa solamente son comparables al Plan de estabilización económica de 1959, que con el apoyo del FMI y la OECE (antigua OCDE), permitió que España saliera de su anterior situación de economía autárquica para transformarse en una economía de corte occidental.
8. RESONANCIA INTERNACIONAL DE LA CONCORDIA ESPAÑOLA
Los acuerdos de La Moncloa fueron, en definitiva, una operación importante (sin olvidar sus aspectos jurídicos que prefiguraron una serie de libertades de la futura Constitución (despenalización del adulterio y de los anticonceptivos, plexo de normas democratizantes, etc.), tuvieron la virtualidad de evitar el colapso de la economía española.
Y los Pactos pasaron a ser un ejemplo fuera de España, y su método se estudió con interés en muchos países. Entre las experiencias de este tipo, debo citar una muy grata para mí, al comienzo del verano de 1983, todavía en la fase predemocrática de la República Argentina: el teniente general Gutiérrez Mellado, ex-vicepresidente para Asuntos Militares, Fernando Abril Martorell, ex-ministro de Economía y vicepresidente para Asuntos Económicos, amén de Jordi Solé Tura –ex-diputado del PSUC y luego senador del PSOE y Ministro de Cultura con Felipe González—, y yo mismo. Fuimos a explicar los Pactos de La Moncloa a Buenos Aires, a la Universidad Belgrano.
Sin tener yo presencia, sé de otros dos casos interesantes de estudio de los Pactos de La Moncloa en foros internacionales. El primero, y más consistente, fue el seminario que a principios de la década de 1980 desarrolló el sociólogo y economista Celso Furtado –que andando el tiempo sería presidente de su país durante ocho años—, para llevar a la conciencia de los brasileños la necesidad de encontrar un cierto equilibrio armónico; y hacer que el conjunto de las fuerzas políticas apoyaran un programa análogo al de los Pactos de La Moncloa.
Otro caso de interés en que se estudiaron los Pactos de La Moncloa se produjo, años después, en Moscú, en 1986, con el patrocinio de Mario Conde, entonces presidente de Banesto, el banco más importante de España en aquellos tiempos. En el seminario que se organizó al efecto, participaron una serie de políticos, entre ellos Alfonso Guerra. Sin embargo no puede decirse que todo fueran venturas en ese encuentro, que no guardaba mucha relación con los cambios en curso por entonces en la Unión Soviética, en plena Perestroika.
Mi última relación con el tema de los Pactos de La Moncloa se produjo a finales del 2007, con ocasión de una llamada del Instituto de Administración Pública, el IAP, cuya sede está en el palacete de la calle de Santa Engracia de Madrid. A él cual me convocaron, a una sesión con varios ministros vietnamitas de viaje por España, junto con su embajador. La misión estaba interesada en la experiencia de los Pactos, en la intención de hacer algo parecido en su país. Y allí estuve toda una mañana explicándoles cómo nos fue la cosa en 1977, tras lo cual quedaron en invitarme a Vietnam, en un viaje que estaban planeando, y en el cual Felipe González –a quien como vimos no le gustaron demasiado los Pactos—, iba a ser invitado de honor por su carácter de ex presidente del Gobierno. Pero de todo aquello no volví a saber más nada.
Y hecha la exposición de lo que fueron los Pactos de La Moncloa, pasamos ahora a examinar el Pacto por México, que está produciéndose treinta y cinco años después de los acuerdos de La Moncloa. Y evidentemente, cualquier comparación tiene sus límites, por sus circunstancias diferentes, pudiendo decirse que México está hoy en situación mucho más avanzada que la España de 1959, e incluso que la de 1977.
No obstante, como podremos apreciar, hay algunas similitudes a hacer entre la orientación de las políticas de ambas orillas del Atlántico. Empezando por una fundamental: el factor psicológico derivado de la convergencia de las principales fuerzas políticas democráticas, para superar conflictos y caminar hacia una mayor prosperidad.
9. EL ORIGEN DEL PACTO POR MÉXICO (PpM)
Entramos ya en una rápida visión del Pacto por México, que se anunció una vez instaladas las Cámaras del Congreso de la Unión y consumada la calificación de la elección presidencial de 2012. Cuando los líderes del equipo de transición del presidente y los presidentes del PRI, del PAN y del PRD celebraron varios encuentros para abordar los temas de la agenda; conversaciones en las que fue emergiendo un diagnóstico, y una amplia serie de cambios a realizar.
De esa conciencia surgió la necesidad de integrar una mesa de trabajo tripartito, con Luis Videgaray y Miguel Ángel Osorio (del PRI-equipo de transición), Gustavo Madero y Santiago Creel (del PAN) y Jesús Zambrano y Jesús Ortega (del PRD). Como anfitrión y organizador del trabajo fue designado José Murat. A su vez, los integrantes de la mesa reconocieron la necesidad de incorporar a un equipo técnico-político de plena confianza: Aurelio Nuño del equipo de transición y del PRI, Juan Molinar del PAN, Carlos Navarrete del PRD y José Murat.
El método de trabajo consistió en un proceso reiterativo de elaboración de documentos por parte del equipo técnico y de sucesivas sesiones de discusión de la mesa tripartita para aprobar, modificar o corregir lo realizado por el equipo técnico; y además, agregar aquellos aspectos que surgieran en las sesiones de discusión que se daban entre los diez. Así se fue avanzando de manera acelerada hacia los borradores finales.
A mediados de noviembre de 2012 el grupo contaba ya con un borrador con cerca de 80 acuerdos, debidamente especificados e incluso calendarizados. Y a fines de la tercera semana de noviembre se llegó a un acuerdo definitivo y el Pacto se integró en cinco apartados casi con un centenar de acuerdos específicos: Sociedad de Derechos; Crecimiento Económico, empleo y competitividad; Seguridad y Justicia; Transparencia, Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción; y Gobernabilidad Democrática.
El Pacto se hizo público y se suscribió el 2 de diciembre de 2012, en una ceremonia solemne en el Castillo de Chapultepec, encabezada por el Presidente Enrique Peña Nieto, acompañado de los presidentes de los partidos pactantes: María Cristina Díaz, Gustavo Madero y Jesús Zambrano y por los demás integrantes del grupo negociador. Se subrayó el hecho de que cada uno de los 95 compromisos específicos está calendarizado de manera precisa, «lo que permitirá a los signatarios del Pacto, y a la sociedad en general, seguir puntualmente el cumplimiento de los mismos».
10. VISIÓN GENERAL DEL PpM: LOS COMPROMISOS
En el Pacto se reconoce que México tiene una sociedad plural, y que por ello mismo ninguna fuerza política por sí sola puede imponer su propio programa único. Las reformas que el país necesita no pueden salir adelante sin un acuerdo ampliamente mayoritario, para algunas cuestiones fundamentales:
– El fortalecimiento del Estado Mexicano.- La democratización de la economía y la política, así como la ampliación y aplicación eficaz de los derechos sociales.- La participación de los ciudadanos como actores fundamentales en el diseño, la ejecución y la evaluación de las políticas públicas, todo lo cual lleva al Pacto sobre cinco aspectos principales:
1. Sociedad de derechos y libertades.2. Crecimiento económico, empleo y competitividad.3. Seguridad y justicia.4. Transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción.5. Gobernabilidad democrática.
1. Acuerdos para una sociedad de derechos y libertades (compromiso 1), que incluya todos los sectores sociales y reduzca los altos niveles de desigualdad entre las personas y las regiones del país, a fin de garantizar:
– Acceso universal a los servicios de salud (compromiso 2)- Pensión para los adultos mayores de 65 años que no cuenten con un sistema de ahorro para el retiro o pensión del IMSS o ISSSTE. (compromiso 3)- Seguro de desempleo, para cubrir a los trabajadores del sector formal asalariado cuando pierdan su empleo (compromiso 4).- Seguro de vida para jefas de familia (compromiso 5)- Sistema nacional de programas de combate a la pobreza (compromiso 6)- Educación de calidad y con equidad (compromisos 7 a 15)- La cultura como elemento de cohesión social (compromisos 16 a 20)- Defensa de los derechos humanos como política de Estado (compromisos 21 a 33)- Derechos de los pueblos indígenas (compromisos 34 a 36)
2. Acuerdos para el crecimiento económico, el empleo y la competitividad. Esta parte 2 es la más similar a los Pactos de La Moncloa y por ello entramos en algunos detalles para ciertos pasajes.
2.1. Extender los beneficios de una economía formada por mercados competidos (compromisos 37 y 38), para intensificar la competencia en todos los sectores de la economía; con especial énfasis en telecomunicaciones, transporte, servicios financieros y energía.
2.2. Garantizar acceso equitativo a telecomunicaciones de clase mundial (compromisos 39 a 45), para generar mayor competencia en telefonía fija, celular, servicio de datos y televisión abierta y restringida.
2.3. Promover el desarrollo a través de la ciencia, la tecnología y la innovación (compromisos 46 a 48), a fin de sentar las bases para que México, además de ser una potencia manufacturera, se convierta en una economía del conocimiento; con el objetivo de una inversión del 1 por 100 del PIB en el sector.
2.4. Desarrollo sustentable (compromisos 49 a 53), al ser el cambio climático un reto global que debe enfrentarse con responsabilidad y realismo. Es necesaria una nueva cultura y compromiso ambiental que modifique el estilo de vida, la forma en que se produce, consume e incluso se desecha.
2.5. Realizar una reforma energética que sea motor de inversión y desarrollo (compromisos 54 a 60): seguramente lo más resonante de todo el Pacto. Y por ello mismo, especificamos los compromisos adquiridos:
 Los hidrocarburos seguirán siendo propiedad de la Nación (compromiso 54) PEMEX como empresa pública de carácter productivo, será objeto de las reformas necesarias (compromiso 55). Multiplicar la exploración y producción de hidrocarburos (compromiso 56) Se introducirá la competencia en los procesos de refinación, petroquímica y transporte de hidrocarburos (compromiso 57) Fortalecer a la Comisión Nacional de Hidrocarburos (compromiso 58) Se considerará PEMEX como promotor de una cadena de proveedores nacionales (compromiso 59) Se concebirá PEMEX como eje de la lucha contra el cambio climático (compromiso 60)
2.6. Transformar la minería en una industria eficiente y socialmente responsable (compromiso 61). Los beneficios que la industria minera deben llegar a los habitantes de las zonas en donde ésta se establece, para lo cual se acordará una nueva Ley de Explotación Minera.
2.7. Transformar la banca y el crédito en palanca de desarrollo de hogares y empresas (compromisos 62 y 63). En los últimos quince años se logró consolidar en México una banca estable y capitalizada. Sin embargo, es necesario que ahora ofrezca créditos accesibles a los hogares y las empresas mexicanas. Para ello se tomarán medidas en la banca de desarrollo (compromiso 62) y la comercial (compromiso 63)
2.8. Transformar el campo en una actividad más productiva (Compromisos 64 a 66), para garantizar la seguridad alimentaria como política de Estado, estableciendo medidas específicas para contener el precio de los alimentos, erradicar la pobreza extrema y promover a un sector de la economía que actualmente produce por debajo de su potencial.
2.9. Aplicar una estrategia Nacional para el Desarrollo para los estados del Sur – Sureste (compromiso 67), rezagados frente al resto del país en términos de crecimiento económico y desarrollo humano.
2.10. En el tema de la deuda de los estados (compromiso 68), se expedirá una nueva Ley Nacional de Responsabilidad Hacendaria y Deuda Pública para las entidades federativas y municipios, a fin de controlar el exceso de endeudamiento de las entidades federativas y los municipios regulando el acceso a la fuente de pago y a las garantías de la Federación para el endeudamiento subnacional.
2.11. Realizar una reforma hacendaria eficiente y equitativa que sea palanca de desarrollo (compromisos 69 a 73), para impulsar la capacidad recaudatoria del Estado, con mayor eficiencia, más federalismo, eficiencia recrecida del gasto público y mayor transparencia, y revisión integral a la política de subsidios y a los regímenes especiales, para establecer un sistema eficaz, transparente y progresivo.
3. Acuerdos para la Seguridad y la Justicia (compromisos 74 a 81). El principal objetivo de la política de seguridad y justicia será recuperar la paz y la libertad disminuyendo la violencia, en específico se focalizarán los esfuerzos del Estado mexicano para reducir los tres delitos que más lastiman a la población: asesinatos, secuestros y extorsiones.
4. Acuerdos para la Transparencia, Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción (compromisos 82 a 86). La transparencia y la rendición de cuentas son herramientas de los estados democráticos para elevar el nivel de confianza de los ciudadanos en su gobierno. Asimismo, el combate efectivo a la corrupción es uno de los reclamos más sentidos por la sociedad y una necesidad para construir un gobierno más eficaz que logre mejores resultados.
5. Acuerdos para la Gobernabilidad Democrática (compromisos 87 a 95). La pluralidad política del país es una realidad innegable derivada de un proceso largo e inacabado de transición democrática. Esta pluralidad muestra que ninguna fuerza política puede gobernar en solitario, por lo que resulta indispensable alcanzar acuerdos mediante el diálogo y la negociación institucional para que todas las fuerzas políticas se corresponsabilicen de la conducción del país y de sus problemas. Es necesario impulsar reformas que hagan más funcional el régimen político para darle gobernabilidad al país, ampliando y mejorando su sistema democrático.
El seguimiento del Pacto, se hace a través de un Consejo Rector que tiene la responsabilidad de articular las negociaciones centrales, definir objetivos, determinar mesas de trabajo por materia y/o reforma, establecer los calendarios de trabajo y elaborar las iniciativas de ley que se requieran, para someterlas a la discusión del Congreso de la Unión.

11. ANALOGÍAS Y DIFERENCIAS ENTRE LOS PM Y EL PpM
Analizados los Pactos de La Moncloa y los de Por México, podemos establecer las siguientes consideraciones:
– En el caso de España en 1977, había una urgencia especial, pues la democracia iniciaba su camino en una situación económica internacional complicada (primer choque petrolero) y con una inflación que servía para lubrificar el cambio político, pero que era obligado frenar. En cambio, en México, el Pacto es más bien para enriquecer una democracia ya establecida bastante tiempo atrás, que indudablemente necesita de perfeccionamientos. Y no se da en el caso mexicano ninguna urgencia de lucha contra la inflación como sucedió en la España de 1977. Por lo tanto, el Pacto por México tiene más de programación de impulso y racionalización del crecimiento económico, que no de soluciones para un presente inquietante.
– Los dos Pactos presentan la característica de buscar el consenso de las fuerzas políticas fundamentales, para de ese modo asegurar una senda de prosperidad. Y ya hemos destacado, antes, el fuerte carácter psicológico de ambos acuerdos, y su indudable incidencia en el ambiente político y social de los respectivos países.
– Podría señalarse que los Pactos de La Moncloa tuvieron una mayor resonancia internacional, por las características de la España de entonces, que preparaba sus instituciones para incorporarse a la actual Unión Europea. Además, en las medidas a corto plazo, los acuerdos españoles tuvieron un rápido e indudable éxito (bajada de la inflación, mayor paz social, redacción constitucional), que fue muy subrayado por los organismos internacionales.
– El Pacto por México es una guía para el cambio estructural del país a lo largo de todo un sexenio, entre 2012 y 2018; como puede comprobarse por los calendarios que se han previsto para cronografiar las diferentes medidas. En cambio, en La Moncloa, lo que se quiso fue salvar una fase muy peligrosa, de verdadera emergencia, con una duración de los acuerdos, no muy superior al año. Aunque, ciertamente, en cuestiones como educación, energía, sector agrario y crédito, la impronta de los pactos fue muy considerable en el largo plazo. Como también lo fue la adaptación de una serie de instituciones a las nuevas circunstancias democráticas.
– El seguimiento del Pacto por México está mucho más organizado e institucionalizado de lo que se hizo en La Moncloa. Pero ello no es garantía de un cumplimiento perfecto, como se plantea al final de esta ponencia, al examinar algunos incumplimientos de lo previsto para el sexenio. En esa dirección, se echa de menos que a parte de los órganos de control, no haya una especie de Comisionado para la cumplimentación del Pacto en sus diversas facetas.
– En la cuestión energética, que es fundamental en el Pacto por México –y que ha originado la retirada del mismo del PDR— se resolvió en España en un periodo relativamente largo, entre 1982 y 1992. Cuando se pasó del monopolio de petróleos administrado por Campsa, desde 1927, a un régimen liberalizado. Que ha tenido indudables consecuencias positivas, a través de la configuración de Repsol, Gas Natural, Enagas, etc.: un conjunto de empresas ya claramente multinacionales, y que dejan importantes beneficios, con notables dividendos para sus accionistas. En ese sentido, el ponente se permite recomendar que el virtual monopolio de Pemex experimente transformaciones rápidas y bien estudiadas hacia un mercado competitivo y con verdadera funcionalidad internacional.
12. ENERGÍA Y PEMEX. LA EXPERIENCIA LIBERALIZADORA ESPAÑOLA
En nuestra exposición del Pacto por México ya hicimos una referencia a las cuestiones energéticas que ahora examinamos de manera más extensa.
A. Controversia sobre Pemex
Los compromisos 54 a 60 del PpM para la energía, son los de mayor resonancia política. Y por eso mismo, antes de extraer algunas conclusiones sobre el Pacto en su conjunto, entramos en el análisis de la cuestión energética. Empezando por recordar que en 2014 Pemex celebra el 75º aniversario de su fundación, siendo conocida en los medios internacionales por no poca ineficiencia, indicios de corrupción y, sobre todo, por sus pérdidas muy considerables. A lo que se una la caída de la producción. Todo lo cual da clara idea de que el gigante debería ser reformado .
En declaraciones hechas durante la preparación de la campaña presidencial de 2012, el candidato del PRI Enrique Peña Nieto, dijo que «México había sido un rehén de la ideología que ha frenado el desarrollo y el dinamismo en el sector energético. Pemex puede lograr más, crecer más y hacer más a través de alianzas con el sector privado». De ahí la inclusión del tema energético en el Pacto por México.
Pero frente a los argumentos para reformar Pemex en profundidad se alzan las voces de la oposición a la reforma energética. Que no están tanto en el Congreso como en la calle, con muestras de protesta popular, promovidas sobre todo por el Morena (Movimiento de Regeneración Nacional), que tiene su líder en Andrés Manuel López Obrador. Quien en un discurso reciente comparó la potencial aprobación de la reforma energética con la pérdida de Texas en 1836; al tiempo que equiparó a Peña Nieto con Santa Anna, el general allí derrotado por EE.UU., a quien los textos de historia recuerdan como un traidor.
Las calles de la Ciudad de México fueron escenario, el 1 de diciembre de 2013, de grandes movilizaciones en contra de la reforma energética, nutridas por el nacionalismo de la izquierda, que encabeza Andrés Manuel López Obrador, mentor que es de un principio patriótico casi tan asentado como el culto a la Virgen de Guadalupe. Además, al dos veces derrotado candidato, se han unido sectores del Partido de la Revolución Democrática (PRD) y una figura tan emblemática como Cuauhtémoc Cárdenas, hijo del general Cárdenas; quien nacionalizara el sector hace casi ochenta años.
Volviendo al tema central de Pemex, la primera explicación de la actitud opositora que hemos examinado, radica en el controvertido historial de las privatizaciones en México. Sobre todo, por las realizadas en la década de 1990, que el público percibió, en general, como nada equitativas. Y que para muchos podría ser una advertencia de los males que podrían producirse con la privatización del negocio de hidrocarburos.
La segunda razón —mucho más honda y compleja— es la sensibilidad nacionalista por Pemex, que según los sectores más nacionalistas «debería seguir siendo 100 por 100 mexicana». Desde el punto y hora, dicen, de que la Constitución de 1917, promulgada tras la revolución que estalló en 1910 (al final del Porfiriato) y que fue el documento fundacional del nuevo México. En cuyo artículo 27 se dio a la nación la propiedad originaria del suelo y el subsuelo; que en tiempos virreinales había pertenecido a la Corona española. Por dos décadas, las compañías petroleras inglesas, holandesas y estadounidenses (enclaves extraterritoriales que manipulaban la contabilidad y apenas pagaban impuestos) se negaron a acatar la legislación, hasta que en 1938, a raíz de un conflicto laboral, el presidente Lázaro Cárdenas las expropió y nacionalizó para fundar Pemex.
Con los dos precedentes citados, la postura de la oposición a liberalizar el sector energético, es muy dura y, en muchos aspectos, de la más dudosa racionalidad económica. Pudiendo decirse que una oposición menos contundente podría hacer propuestas razonables para mantener una estrecha vigilancia de la actuación de Pemex en temas como contratos, productividad, transparencia de sus nuevas inversiones, monitorización de los posibles daños ecológicos, etc. Y lo más importante de todo: asegurar que las utilidades no se canalicen a la expansión de la burocracia, sino que lleguen al pueblo mexicano. Y además, hasta podría plantear un fondo para desarrollo futuro (como el de StatOil en Noruega). Pero la oposición se opone a cualquier cambio en Pemex; por mucho que el Presidente Peña Nieto manifieste que en la disposición actual, «el petróleo no es de ellos [los mexicanos] en absoluto, porque se explota principalmente para el beneficio de Pemex y principalmente de sus sindicatos y proveedores».
Frente al rechazo total de la oposición, el Gobierno de Peña Nieto debería convencer con urgencia al pueblo de que la privatización de Pemex sería algo distinto, y que la nueva riqueza generada podría llegar a manos de sus supuestos dueños: los mexicanos; y en particular las decenas de millones que más lo necesitan. En la circunstancia de que conforme al Gobierno, existen reservas petroleras probadas para diez años de producción, principalmente en aguas someras. Y que para extender la capacidad de producción de Pemex en aguas profundas, será necesaria la introducción de tecnología e inversión que solo puede proporcionar la iniciativa privada. Actualmente la petrolera estatal extrae 2,5 millones de barriles día y desde 2004 ha visto disminuida su producción en un 30 por 100 .
En el sentido apuntado, en el texto de la iniciativa de reforma recibida el 14 de agosto de 2013 por el Senado se manifiestan críticas muy severas en cuanto a los frentes de avance de la compañía: «Si consideramos solamente pozos ultraprofundos de más de 1.500 metros, los cuales corresponden más al perfil de nuestras aguas territoriales, encontramos que México apenas comenzó actividades de perforación. Desde 2010 se han perforado anualmente 52 pozos en aguas ultraprofundas en EE.UU.; contra solo cinco en México». Y algo similar ocurre con la explotación de gas de esquisto: EE UU ha perforado 9.100 pozos; en la misma zona, México sólo ha realizado tres perforaciones».
Pero incluso con esas manifestaciones oficiales que acabamos de examinar, prosiguen las críticas a la reforma energética demasiado soft. Como ocurre con The Economist, que estima decepcionante «el proyecto de reforma energética de Peña Nieto de agosto de 2013. Lo que realmente es preciso –dice el semanario inglés— es cambiar la Constitución para permitir que las empresas privadas trabajen libremente en prospectación, extracción y venta de petróleo. Por ello, la reforma –formulada en los términos de meras asociaciones con Pemex— no serán suficientes para atraer inversión: a las grandes petroleras les interesa el petróleo en sí que no sus beneficios sobre el papel asociados al monopolio mexicano».
B. La liberalización del sector hidrocarburos en España
En relación con la cuestión de los hidrocarburos, nos permitimos ahora entrar en lo sucedido en España en el sector, como experiencia para los posibles cambios en México. Y como iremos viendo en las páginas que siguen, en un país no productor de petróleo como lo era España en la década de 1920 –y como prácticamente sigue siéndolo hoy—, la política económica trató de racionalizar la mayor parte del largo recorrido que se sigue desde la obtención del crudo hasta que llega al consumidor en forma de productos elaborados. Un proceso de nacionalización que se inició en la fase distribuidora, creándose para ello un monopolio público, con su empresa operadora en la Campsa (Compañía Adjudicataria del Monopolio de Petróleo S.A.), fundada en 1927 .
Campsa funcionó en todo el territorio peninsular e Islas Baleares (las Canarias quedaron exentas), con distribución y venta final de productos, bien a través de sus propios medios o vía concesionarios. Al mismo tiempo, el gobierno supervisó la construcción de refinerías con base en las previsiones de mercado, fijando además las cantidades de productos a entregar a Campsa. Tanto los precios ex-refinería como los finales de venta, se fijaban administrativamente.
Sin embargo, con las crisis energéticas de 1973 y 1978/9, se hizo patente, entre otras muchas cosas, la necesidad de coordinar la política de hidrocarburos. Así lo propuso el autor de esta ponencia, en una intervención hecha en la Escuela de Ingenieros de Minas de Madrid en el invierno 1973/1974. Sin embargo, por las eternas dilaciones burocráticas, luchas de intereses, etc., la decisión en ese sentido no se tomó hasta la publicación del primer Plan Energético Nacional (PEN) en 1978. Y todavía transcurrirían tres años hasta que se promulgó el Real Decreto-ley 8/1981, de 24 de abril, por el que se creó el Instituto Nacional de Hidrocarburos (INH).
El INH (extinto desde 1995 para integrarse en la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales, SEPI, que ulteriormente privatizaría sus empresas), era una entidad de Derecho Público con la prio¬ritaria misión de coordinar, de acuerdo con las directrices del Gobierno, las actividades empresariales del sector público en el área de los hidrocarburos; correspondiendo, igualmente, al Instituto toda iniciativa empresarial que el sector público promoviese en este campo.
Posteriormente, el Tratado del 12 de junio de 1985 de adhesión a la Comunidad Europea, en el anexo V de su Acta de Adhesión previó la adecuación de los monopolios comerciales al régimen comunitario. Lo que llevó a la total supresión del monopolio de Campsa el 31 de diciembre de 1991 tras un período transitorio de siete años.
De ese modo, el Estado realizó una operación con vistas a que en 1992 las transnacionales que quisieran instalarse en España se encontrasen con una potente empresa comercial, de carácter mixto e integrada verticalmente (Repsol); y con un fuerte control del mercado, sin necesidad de ningún monopolio oficial. Posteriormente, Repsol fue privatizada, y hoy constituye una empresa multinacional, fundamentalmente española, con notables beneficios y dividendos y que presta un servicio de alto nivel en todo el país. Recordemos, además, que Pemex tiene en Repsol una participación del 9 por 100 de su capital.
13. APRECIACIONES SOBRE LA MARCHA DEL PpM
Tras el espacio dedicado al tema energético, entramos en algunos comentarios sobre la cumplimentación del Pacto por México. A ese respecto, recordaremos que Enrique Peña Nieto se instaló en la Presidencia de México el 1 de diciembre de 2012, con una agenda de gobierno que incluía 266 compromisos asumidos ante notario durante la campaña electoral. Y un día después de jurar el cargo, el mandatario dio un golpe de efecto al anunciar, junto a los líderes de los tres principales partidos y la mayoría de los gobernadores del país que habría un Pacto por México; con toda una serie de compromisos comunes para emprender profundas reformas estructurales en todos los ámbitos. Pero en términos generales, puede decirse que más de un año después, en el balance aún dominaban las buenas intenciones sobre los logros concretos .

En realidad, el Pacto ya demostró su fragilidad cuando Peña Nieto puso en marcha la Cruzada contra el Hambre y pronto se comprobó que sus recursos eran utilizados con fines partidistas en algunas regiones. Además, el Gobierno está en deuda con dos de sus mayores compromisos: las leyes prometidas anticorrupción y la destinada a regular el gasto gubernamental en medios —usado para castigar y premiar—, que están ambas congeladas.
Por otra parte, el Pacto pareció dar sus primeros frutos con una nueva Ley de Telecomunicaciones y con la reforma educativa. Sin embargo, la Ley de los telecos aún carece de la legislación secundaria de desarrollo. Y en cuanto a la reforma a la educación, arrancó con la resonante detención de la poderosa líder del sindicato magisterial, Elba Esther Gordillo, acusada de malversación de fondos, y ha habido un levantamiento de un amplio sector de los maestros, que desde el verano de 2013 siembra el caos en la capital mexicana.
Debe señalarse que dentro de los diversos capítulos de reforma previstos en el Pacto, el Congreso ha aprobado también la Hacendaria, de propósitos redistributivos, inspirada por las corrientes de la izquierda mexicana que siempre protesta por la diferencia entre el tratamiento fiscal dado a las grandes empresas y el que recae en favor de los grandes contribuyentes. Pero en este caso, la nueva legislación se ha constreñido a los llamados «alimentos chatarra» y los refrescos, «por ser un factor de obesidad». De modo que los recursos a obtener con esos nuevos impuestos —se dice— se canalizarán a programas sociales (seguro médico universal, pensión para la vejez, seguro temporal de desempleo) . Pero de lo que pueda ser un cambio redistributivo de renta a escala nacional, hasta ahora se percibe muy poco.
Desde un enfoque global, no cabe duda es que la marcha general del Pacto por México se resintió mucho cuando el 28 de noviembre de 2013 el PRD se levantó de la mesa de negociaciones: la izquierda pactista se negó a seguir en la plataforma común a causa del anuncio hecho por el PRI y el PAN de que promoverían cambios en la Constitución para permitir la entrada de capital privado en el sector energético. Por ello, el PRD renunció al acuerdo, para acto seguido regresar a la protesta de calle, donde no quiere dejar sólo a los partidarios de Andrés Manuel López Obrador; dos veces candidato presidencial del PRD y ahora dueño de su propio partido (Morena), capitalizando la oposición a la reforma energética .
A la situación de insuficiente presión para el cumplimiento del Pacto por México, podría estar contribuyendo la nueva Ley de Transparencia; a partir de la cual, el Presidente hizo su declaración patrimonial, que ha sido causa de críticas en diversos medios. En un acto ceremonial, Peña Nieto dijo, en enero de 2013, las propiedades que tenía. Pero no dio detalles sobre cómo era posible que varias de ellas fueran provenientes de donaciones de personas de identidad desconocida. Tampoco se hizo público el monto al que asciende su patrimonio total, muy elevado para persona que siempre se ha dedicado únicamente a la política.
Otra cuestión que no contribuye a un buen clima para el Pacto es la persistencia del narcotráfico con todas sus derivaciones. Peña Nieto llegó a la Presidencia con la firme voluntad de poner fin a la violencia que dejó 70.000 muertos durante el mandato de Felipe Calderón, y su primera medida en este sentido fue promulgar una ley de víctimas. Un año después, y pese a que las cifras facilitadas por el Gobierno parecerían esperanzadoras, el crimen organizado sigue campando a sus anchas en muchas partes del territorio. Y según denunciaba Human Rights Watch, la actual política en materia de seguridad apenas puede diferenciarse de la que se aplicaba en la anterior administración.
En definitiva, la capacidad de Peña Nieto para aprobar reformas está demostrada. Que estas se conviertan en el factor de cambio para México, es otra cosa. Los miembros del Congreso ya le dieron mucho más de lo que ningún otro predecesor suyo pudo soñar –la posibilidad del Pacto—, pero entre la crisis de inseguridad pública por el problema del narcotráfico y el temor a un porvenir económico poco claro, los mexicanos no han notado mucho la reforma en doce meses.
Finalmente está el problema de la coyuntura económica: el PAN entregó al PRI a finales de 2012 una economía de crecimiento moderado, mientras que en el primer año de Peña Nieto el PIB sólo creció alrededor del 1,3 por 100, la tercera parte de lo que aumentó en el último año del Presidente Calderón. Los analistas han denunciado que el Gobierno restringió indebidamente el gasto público y que provocó una crisis en el sector de la construcción . Y en lo concerniente a previsiones macroeconómicas se dijo:
P. ¿Cuál es el crecimiento al que aspira México?R. Con la actual estructura económica, el crecimiento potencial sostenido puede situarse entre el 3 por 100 y el 3,5 por 100. Pero el ideal sería el 5 por 100. Para ello necesitamos las reformas estructurales. Por eso es de vital importancia que esas progresen, que termine la legislación secundaria y que pasemos a la etapa de implementación. México es un país que está en el proceso de implementar y tomar decisiones muy transcendentales para ser más productivo.
P. ¿No hay riesgo de que entre la aprobación de las leyes secundarias y su ejecución se diluyan las reformas?R. La parte toral, que son los cambios constitucionales en telecomunicaciones, competencia económica y energía, ya se hizo. Ya está definido el campo de acción, ahora falta precisar detalles de las leyes secundarias. Espero que salgan bien. Hasta el momento van en calendario. No soy parte de las discusiones, pero pienso que antes de septiembre, del periodo legislativo ordinario, deberíamos de tener las leyes del paquete energético y de telecomunicaciones. Veo al Gobierno muy determinado. Han apostado mucho y tienen un gran interés en que se implementen bien .
En la evolución de la coyuntura, el 21.V.14 se revisaron las previsiones de crecimiento del PIB para 2014. El pronóstico inicial planteaba un aumento de entre el 3 por 100 y el 4 por 100, pero la desaceleración de la economía en el primer trimestre llevó a recortar sus expectativas en siete décimas hasta situarlas en una horquilla del 2,3 al 3,3 por 100 . Una caída más dura de lo esperado por los analistas y que deja prácticamente como imposible el objetivo gubernamental de alcanzar el 3,9 por 100 a final de 2014 .
El Banco de México, que dirige Agustín Carstens, atribuye el recorte a que la debilidad de 2013 persistió en los primeros meses de 2014, aunque no especifica cuáles son las causas de esta prolongada atonía. Los analistas apuntan directamente a la subida de impuestos de principios de año. «La reforma fiscal golpeó el consumo al reducir los ingresos disponibles de las familias e introdujo modificaciones que frenaron la inversión. Además, el tipo de cambio se ha apreciado y eso afecta a la economía», explica el profesor-investigador del Colegio de México, Gerardo Esquivel .
Los datos, aunque estables en cuanto a inflación y tipos de interés, reflejan la dificultad casi crónica que tiene México, con sus 118 millones de habitantes, para salir de su relativo estancamiento. Ya en 2013, las previsiones gubernamentales del 3,5 por 100 quedaron, tras sucesivos limados, en solo el 1,1 por 100. Una falta de potencia, que le aleja del boom que viven países como Colombia y Perú, y que se ha convertido en una de las espinas más dolorosas de la presidencia de Enrique Peña Nieto. Y también en el flanco por el que ataca la oposición.
14. EL PpM Y EL TLCAN
Desde luego, el Pacto por México puede tener mayor o menor importancia, eso está claro. Pero ello no puede hacernos olvidar que el gran cambio económico de México empezó en la década de 1980, cuando pasó de un modelo de economía cerrada tipo cepalino a un formato de mayor flexibilidad. Fue en 1986 cuando el entonces presidente Miguel de la Madrid decidió que el país ingresara en el GATT [Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, actualmente Organización Mundial de Comercio], comenzando así una gran apertura de la economía hacia el exterior.
Esa propensión al cambio se aceleró con el presidente Salinas (1988/1994), con la firma del Tratado de Libre Comercio de Norteamérica (TLCAN, con EE.UU. y Canadá), que en 2014 está cumpliendo veinte años, y del cual puede perfilarse un balance con luces y también sombras. Siendo lo más positivo del Tratado que con él, México dejó de ser un país esencialmente petrolero, para irse convirtiendo en exportador de manufacturas, cada vez con más contenido de insumos locales. Luego, con el presidente Zedillo (1994-2000) se firmó el TLC con la Unión Europea y se llevaron a cabo nuevas reformas, con una primera propuesta de cambio energético, pero también por entonces con una fuerte oposición .
Desde el punto de vista del comercio exterior, el éxito del TLCAN ha sido innegable: las exportaciones mexicanas han crecido de 60.000 millones de dólares en 1994 a casi 400.000 millones en 2013. Con ventas en el exterior que principalmente consisten en bienes manufacturados, desde automóviles hasta teléfonos celulares y refrigeradores. Además, el TLCAN permitió una explosión de las importaciones con la caída en el precio de incontables bienes de consumo, disponibles para millones de mexicanos lo que se ha dado en llamar el efecto Walmart.
Adicionalmente, con el TLCAN se consolidaron políticas macroeconómicas: desde 1995, las autoridades mexicanas introdujeron medidas financieras correctas, en pro de baja inflación, tipo de cambio flexible, y apertura comercial, con todo lo cual se facilitó la estabilidad financiera: bajaron las tasas de interés y se amplió el acceso a crédito. De manera que si bien es cierto que el buen manejo de la economía no era una parte intrínseca del TLCAN, el acuerdo se convirtió en un incentivo para una actuación macroeconómica siempre más equilibrada.
Hoy, las expresiones macroeconómicas de México parecen bastante correctas, pero la economía no crece lo suficiente para la población joven que quiera acceder al mercado de trabajo; la meta del gobierno del 5 por 100, ¿haría posible que México lograra mayores avances en la lucha contra las desigualdades que afectan a su población? En cualquier caso, ese objetivo de crecimiento hay que plantearlo a medio plazo para evitar los males de la trampa del ingreso medio.
Jorque Castañeda sostiene que en 2050 México podría ser la sexta economía del mundo, para lo cual tiene que disminuir la brecha de la desigualdad . No obstante lo cual, cabe decir que México es hoy un país mucho mejor que en 1994: una democracia mucho más representativa, con una clase media ya prácticamente mayoritaria y una sociedad cada día más liberal.
Todo lo anterior, y en la idea de que el crecimiento sea mayor, Jorge Castañeda estima –y nos parece muy correcta su idea— que es necesaria la inclusión en el TLCAN de temas excluidos en 1994: energía, inmigración, infraestructura, educación, seguridad, derechos humanos. La respuesta en definitiva es sencilla: frente a las decepciones del TLCAN la respuesta puede ser: más tratado, no menos.

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Amaia Ormaetxea entrevista a Roberta Lajous, «México debe crecer al 5 por 100 para dar empleo a toda su población joven», Expansión, 17.III.2014.
Jorge G. Castañeda, «Veinte años de libre comercio», El País, 17.I.2014.
En la dirección postulada, un tema interesante del TLCAN sería la asociación de México a ciertas facetas de la política de EE.UU. Debiendo subrayarse al respecto que Peña Nieto le ha pedido a Obama formar parte de la propuesta Asociación Trans-Atlántica de EE.UU. con la UE, habiendo oscilado la respuesta de Washington entre un no y un más adelante. Andrés Oppenheimer, «La fatiga de Obama », El País, 7.X.2013.

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